Dobrý den přeji. Prosím o právní radu v následující věci. V roce 2012 získala naše obec prodejem lesů větší částku peněz-cca 2 mil. kč. Starosta je bez schválenín ZO uložil na termínovaný vklad do metropolitního a spořitelního družstva (v březnu 2012) V dubnu si tento krok zpětně nechal schválit usnesením ZO. V listopadu 2012 vložil do této banky bez vědomí a schválení ZO dalších 1,8 mil. kč. Též na termínovaný vklad. V roce 2013 - na podzim, družstvo zkrachovalo. Dostali jsme pochopitelně zpět z fondu poj. vkladů asi 2,7 mil Kč. Letos jsme dostali již od insolvenčního správce 433 tis Kč ještě dostaneme ( po schválení soudem) asi 30 tis kč. takže škoda je celkem značná-cca 600 tis ) BEZ ÚROKŮ) Já jsem tento úřad- starosty, převzala i s tímto problémem letos na jaře. Jelikož sama nechci porušovat zákon při správě obecního majetku, domnívám se, či se spíše obávám, že budu muset zřejmě podat na bývalého starostu tr.oznámení.Je to tak? Nebo je možné např. nechat o této věci hlasovat zastupitelstvo? Děkuji

Odpovídal/upravoval

Baueršímová Soňa 24.11.2015

Odpověď:

Text odpovědi

Starosta v březnu roku 2012 uložil na termínovaný vklad u Metropolitního a spořitelního družstva (dále jen jako „MSD“) cca 2 miliony korun (z finančních prostředků obce). Tento krok učinil bez předchozího schválení zastupitelstvem, nicméně zastupitelstvo zpětně tento vklad schválilo. V listopadu 2012 starosta vložil bez vědomí a schválení obecního zastupitelstva na termínovaný vklad u MSD dalších 1,8 milionu korun (z finančních prostředků obce). Celkem tedy vložil na termínovaný vklad u MSD částku ve výši 3,8 milionu, z níž mu byly zpětně zastupitelstvem obce schváleny 2 miliony korun. Na podzim roku 2013 vstoupilo MSD do insolvence, přičemž část vložených prostředků byla vrácena z Fondu pojištění vkladů a část byla (a bude) obci vrácena v rámci insolvenčního řízení, přičemž obci vznikla, resp. vznikne škoda ve výši cca 600 tisíc korun českých (na jistině, bez úroků).

Předně uvádíme, že je obecně povinností každého starosty a každého zastupitelstva obce škodu, která obci vznikne, důsledně vymáhat, a to všemi dostupnými právními prostředky. Níže zasíláme podrobný rozbor popsané situace, která není jednoduše řešitelný a je třeba se zabývat všemi jejími aspekty. Závěr a doporučení postupu obci uvádíme na konci tohoto rozboru.

Potřeba schválení termínovaného vkladu zastupitelstvem obce 

Zastupitelstvo obce rozhoduje dle §84 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále jen jako „zákon o obcích“), o věcech patřících do samostatné působnosti obce. Podle §35 odst. 1 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Konkrétní pravomoci zastupitelstva jsou pak vymezena v § 84 odst. 2 zákona o obcích, kde je taxativně vymezen okruh záležitostí, o nichž zastupitelstvo rozhoduje. Dále je zastupitelstvo oprávněno si vyhradit i jiné záležitosti, o nichž bude rozhodovat, nicméně tato pravomoc je limitována pravomocemi rady uvedenými v § 102 zákona o obcích, s tím, že v řešené obci vykonává pravomoci rady starosta.

Zákon o obcích dále v §85 odst. 2 uvádí taxativní výčet právních jednání (typicky smluv), o kterých má obecní zastupitelstvo pravomoc rozhodovat. Právní jednání uvedená v § 85 odst. 2 zákona o obcích jsou neplatná, pokud nejsou předem schválena zastupitelstvem a opatřena doložkou o jejich schválení. Za právní jednání považujeme i uzavření smlouvy o termínovaném vkladu s MSD. Vklady do spořitelních družstev je třeba rozlišovat na tzv. členské vklady, s nimiž je spojena majetková účast v družstvu, a na vklady ostatní, které jsou v zásadě obdobné, jako vklady u bank a není s nimi spojena majetková účast v družstvu. Předpokládáme, že v posuzovaném případě nešlo o členský vklad, přesto pro úplnost upozorňujeme na ustanovení § 85 odst. 2 písm. e) zákona o obcích, dle něhož zastupitelstvo obce schvaluje též peněžité i nepeněžité vklady do právnických osob (tedy i členské vklady do družstva). Pokud by se tedy v posuzovaném případě jednalo o členský vklad, byla by smlouva o takovém vkladu je neplatná, protože nebyla schválena zastupitelstvem.

Vzhledem k tomu, že ale nepředpokládáme, že by obec do MSD vložila členský vklad, věnujeme se dále rozboru situace, jako by skutečně o takový vklad nešlo. Máme za to, že uzavření smlouvy o termínovaném vkladu a provedení takového vkladu do MSD mohl z hlediska rozdělení pravomocí dle zákona o obcích v obci starosta provést i bez schválení zastupitelstvem obce. Proto i zpětné schválení zastupitelstvem obce bylo v zásadě nadbytečné, nicméně s ohledem na dále uvedené je otázkou, zda toto zpětné schválení zastupitelstvem nemůže zakládat spoluodpovědnost zastupitelů, kteří tento postup schválili, za škodu. Zvedáním rukou zpětně pro určitá právní jednání zastupitelé v podstatě degradují svou funkci a nikdy by na takový postup neměli přistoupit.

 

Nakládání s obecním majetkem

Podle §38 zákona o obcích má být majetek obce využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. Tato povinnost obce se logicky přenáší i na starostu a zastupitele. Starosta (a zastupitelé) by tak měli jednat s péčí řádného hospodáře při výkonu své funkce a zvláště pak při nakládání s obecním majetkem. Při nakládání s finančními prostředky a snahou o jejich zhodnocení by pak starosta měl postupovat např. maximálně obezřetně a vyvarovat se jakýchkoliv rizikových transakcí. V případě, že nemá starosta potřebné odborné znalosti týkající se zhodnocování financí, projevuje se povinnost péče řádného hospodáře tak, že si tyto odborné znalosti opatří např. prostřednictvím odborníka. Na straně starosty, který se dozví, že byla obci způsobena škoda, se pak tato péče řádného hospodáře bude projevovat tak, že bude škodu jménem obce důsledně vymáhat. Pokud nemá starosta potřebné právní vzdělání tak, aby mohl rozhodnout o tom, zda bude škoda vymáhána či nikoliv, opatří si například právní stanovisko. (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sp. zn.: 5 Tdo 848/2010).

Pokud starosta při nakládání s obecním majetkem nepostupuje s péčí řádného hospodáře a nakládá s majetkem v rozporu s ustanovením § 38 a násl. zákona o obcích, může se dopustit zejména trestného činu porušení povinnosti při správě cizího majetku (ať už v úmyslné formě, nebo v nedbalostní formě), popř. může být založena jeho odpovědnost za škodu způsobenou obci podle občanskoprávních předpisů.

Trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku

Zákon č. 40/2009 Sb. trestní zákoník (dále jen jako „trestní zákoník“) upravuje v § 220 a v § 221 trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku a trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti.

Pro úplnost níže uvádíme přesné znění skutkové podstaty obou trestných činů:

• 220

(1)    Kdo poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek, a tím jinému způsobí škodu nikoli malou, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti.

(2) Odnětím svobody na šest měsíců až pět let nebo peněžitým trestem bude pachatel potrestán,

1. a) spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 jako osoba, která má zvlášť uloženou povinnost hájit zájmy poškozeného, nebo
2. b) způsobí-li takovým činem značnou škodu.

(3) Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán, způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 škodu velkého rozsahu.

• 221

(1)    Kdo z hrubé nedbalosti poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou důležitou povinnost při opatrování nebo správě cizího majetku, a tím jinému způsobí značnou škodu, bude potrestán odnětím svobody až na šest měsíců nebo zákazem činnosti.

(2) Odnětím svobody až na tři léta bude pachatel potrestán,

1. a) spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 jako osoba, která má zvlášť uloženou povinnost hájit zájmy poškozeného, nebo
2. b) způsobí-li takovým činem škodu velkého rozsahu.

V posuzovaném případě bude přicházet v úvahu kvalifikace podle §220 odst. 2 trestního zákoníku, nebo podle §221 odst. 2 trestního zákoníku, protože:

• V dotazu uvedená škoda je škodou značného rozsahu (nejméně 500.000,- Kč)
• Starostu lze za určitých okolností považovat za osobu, která má zvlášť uloženou povinnost hájit zájmy poškozeného (obec).

K tomu, aby pachatel spáchal trestný čin, musí být naplněna jak objektivní, tak subjektivní stránka trestného činu.

Objektivní stránka TČ

K tomu, aby byl spáchán trestný čin, je zapotřebí, aby byly naplněny všechny obligatorní znaky objektivní stránky trestního činu, a to:

1. Jednání
2. Následek
3. Příčinná souvislost mezi jednáním a následkem

Ad 1) Jednání pachatele může mít v zásadě dvě podoby a to konání nebo opomenutí. Starosta se mohl dopustit výše zmíněného trestného činu konáním a to tím, že uložil peníze na termínovaný vklad u MSD bez předchozího schválení ZO a tím porušil povinnost při správě cizího majetku.

Ad 2) Následek je spojen s působením jednání pachatele na objekt trestného činu. Působením jednání na objekt trestného činu dochází k porušení nebo ohrožení objektu trestného činu. V posuzovaném případě se následkem rozumí škoda, která vznikla na majetku obce.

Ad 3) Příčinná souvislost nebo kauzální nexus mezi jednáním a následkem znamená, že určitá osoba může být trestně odpovědná jen tehdy, jestliže svým jednáním následek skutečně způsobila. Dosavadní trestní teorie při hodnocení příčinné souvislosti vychází z teorie podmínky vyjádřené formulací: conditio sine qua non (podmínka, bez které nelze). Ve smyslu této teorie je jednání příčinou následku pouze tehdy, jestliže:

• by následek bez něho nenastal vůbec,

• nebo by následek bez jednání nenastal takovým způsobem, jakým konkrétně nastal právě v důsledku jednání, jehož kauzální význam se posuzuje.

V posuzovaném případě tedy došlo ke vzniku škody v důsledku vložení finančních prostředků na termínovaný vklad u MSD.

Máme za to, že v posuzovaném případě byla naplněna objektivní stránka trestného činu, protože starosta nepochybně smlouvy s MSD uzavřel, finanční prostředky na účet MSD vložil a v důsledku tohoto vkladu vznikla obci škoda.

Subjektivní stránka TČ

Ke spáchání trestného činu musí být naplněna též subjektivní stránka trestného činu jako další z obligatorních znaků. K tomu aby byl spáchán trestný čin, musí existovat zavinění pachatele buďto v jedné z těchto forem:

1. úmysl
2. nedbalost

Obecně jsou všechny trestné činy výhradně úmyslné, pokud zákon nestanoví jinak. V případě trestného činu porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti ale postačí k naplnění subjektivní stránky i hrubá nedbalost. K tomu, aby se tedy starosta popsaným jednáním dopustil trestného činu podle § 220 nebo § 221 trestního zákoníku, musí být jeho jednání úmyslné, nebo alespoň hrubě nedbalostní.

Úmysl: Dle § 15 trestního zákoníku je trestný čin spáchán úmyslně, jestliže pachatel:

1. a) chtěl způsobem uvedeným v trestním zákoně porušit nebo ohrozit zájem chráněný takovým zákonem (úmysl přímý), nebo
2. b) věděl, že svým jednáním může takové porušení nebo ohrožení způsobit, a pro případ, že je způsobí, byl s tím srozuměn (úmysl nepřímý).

Srozuměním se rozumí i smíření pachatele s tím, že způsobem uvedeným v trestním zákoně může porušit nebo ohrozit zájem chráněný takovým zákonem.

Nedbalost: Dle §16 trestního zákoníku je trestný čin spáchán z nedbalosti, jestliže pachatel:

1. a) věděl, že může způsobem uvedeným v trestním zákoně porušit nebo ohrozit zájem chráněný takovým zákonem, ale bez přiměřených důvodů spoléhal, že takové porušení nebo ohrožení nezpůsobí (nedbalost vědomá), nebo
2. b) nevěděl, že svým jednáním může takové porušení nebo ohrožení způsobit, ač o tom vzhledem k okolnostem a k svým osobním poměrům vědět měl a mohl (nedbalost nevědomá).

Trestný čin je spáchán z hrubé nedbalosti, jestliže přístup pachatele k požadavku náležité opatrnosti svědčí o zřejmé bezohlednosti pachatele k zájmům chráněným trestním zákonem.

Posoudit, zda byla naplněna subjektivní stránka trestného činu ve formě hrubé nedbalosti či úmyslu, bude možné až poté, co budou známy další skutkové okolnosti. Příkladmo lze ale uvést, že starosta by mohl jednat v úmyslu přímém či nepřímém např. za situace, že se seznámil v novinových článcích o problémech MSD s Českou národní bankou (případ MSD je poměrně mediálně známý) a i přes to peníze této instituci svěřil. Hrubou nedbalost by dále bylo možné dle našeho názoru spatřovat v jednání, které by spočívalo v tom, že si starosta před uzavřením smluv s MSD o tomto subjektu např. nezjistil vůbec nic, ani neměl žádné či znalosti týkající se vkládáním prostředků do družstevních záložen.

Náhrada škody

Máme za to, že je v souladu s péčí řádného hospodáře povinností starosty vymáhat jménem obce škodu, která obci vznikla. Zákon o obcích v §38 odst. 6 stanoví: Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.

Existují dva způsoby, kterými by obec mohla svůj nárok na náhradu škody uplatnit a to buď v civilním soudní řízení, nebo v trestněprávním řízení. Níže zasíláme stručný přehled rozdílů mezi oběma způsoby uplatnění nároku na náhradu škody s tím, že z níže uvedeného porovnání vyplývá, že trestní řízení je dle našeho názoru pro posuzovaný případ příhodnější.

Trestní řízení	Civilní řízení
Přihlášením nároku na náhradu škody se staví běh promlčecí lhůty a obec nemusí čekat, až skončí trestní řízení, aby následně škodu uplatňovala v civilním řízení.	Pokud by obec čekala na skončení trestního řízení a teprve poté škodu uplatnila v civilním řízení, může se stát, že škoda bude z důvodu déletrvajícího trestního řízení již promlčena. Proto by bylo třeba občanskoprávní žalobu podat pravděpodobně dříve, než bude skončeno trestní řízení, které zodpoví otázku, zda skutečně starosta jednal v rozporu s péčí řádného hospodáře.
Řadu důkazů opatří orgány činné v trestním řízení, na nichž leží důkazní břemeno, aby vinu (vč. způsobení škody, pokud je vznik škody zákonným znakem trestného činu) pachateli prokázaly.	Vznik škody a zavinění musí prokazovat žalobce, kterým je poškozená obec.
S uplatněním nároku na náhradu škody v trestním řízení nejsou spojeny žádné poplatky popř. povinnost hradit náhradu nákladů řízení, pokud nebude nárok na náhradu škody přiznán.	Je naopak potřeba uhradit za podání žaloby soudní poplatek a v případě sporu pak uhradit úspěšné straně náhradu nákladů soudního řízení.
I když nebude nárok na náhradu škody přiznán, nezbavuje to obec možnosti se následně domáhat náhrady škody v občanskoprávním řízení. V trestním řízení totiž soud nárok nezamítá, ale pouze jej nepřizná a odkáže na řízení ve věcech občanskoprávních.	Případná ztráta sporu v občanskoprávním řízení je definitivní a zpravidla s ní je spojena povinnost nahradit úspěšné straně náklady řízení.

 

Nárok na náhradu škody je nutné uplatnit do zahájení dokazování při hlavním líčení, výši škody je pak v trestním řízení možno měnit až do doby, než se soud odebere k závěrečné poradě. V občanskoprávním řízení je přitom potřeba podat žalobu již s konkrétní částkou.

Podmínky vzniku odpovědnosti starosty za škodu jsou následující:

1. porušení právní povinnosti (v posuzovaném případě by se jednalo o porušení § 38 zákona o obcích
2. vznik škody (v posuzovaném případě nevrácená část financí, které byly vloženy k MSD)
3. příčinná souvislosti mezi vznikem škody a porušením právní povinnosti (v posuzovaném případě je dána, neboť bez toho, že by peníze byly vloženy do MSD, by škoda nevznikla)
4. zavinění ve formě nedbalosti či úmyslu (v posuzovaném případě postačí nedbalost)

Stejně tak, jako u výše uvedené části pojednávající o případném spáchání trestného činu, bude v případě podmínek vzniku odpovědnosti starosty za škodu rozhodující posouzení, zda je u něj dána nedbalost či úmysl, protože ostatní předpoklady vzniku odpovědnosti za škodu dány dle našeho názoru jsou, zatímco v případě podmínky zavinění toto nelze bez znalosti dalších okolností posoudit a platí zde totéž, co je uvedeno u posouzení subjektivní stránky trestného činu výše.

Promlčecí lhůty

Dále si Vás dovolujeme upozornit na promlčecí lhůty ohledně nároku na náhradu škody. Dle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, běží u nároku na náhradu škody obecné promlčecí lhůty, a to subjektivní v délce tří let a objektivní v délce deseti let. V tomto případě připadá v úvahu pouze subjektivní tříletá, neboť obec si je vzniku škody velmi dobře vědoma. Tato lhůta započala běžet od okamžiku, kdy se obec o vzniku škody dozvěděla, což může být např. okamžik skončení insolvenčního řízení, z něhož je patrné, že určitá část financí nebude vrácena, popř. jiný okamžik, od kterého se obec dozví, že neobdrží všechny vložené finanční prostředky zpět.

Výše škody

V současné době nelze přesně stanovit výši škody, neboť není zřejmé, jaká přesně částka bude obci vyplacena v rámci insolvenčního řízení, které zatím probíhá. To však nebrání tomu, aby obec přihlásila nárok na náhradu škody do trestního řízení, protože výši škody lze měnit až do skončení dokazování v rámci hlavního líčení. V případě občanskoprávní žaloby by sice bylo možné podat žalobu na určitou např. minimální částku, ale následně by bylo třeba žalobu měnit dle toho, jak bude zjištěna přesná výše škody.

Pro úplnost udáváme, že za škodu je možné považovat též ušlý zisk. To znamená, že pokud v důsledku nemožnosti nakládat s financemi na termínovém vkladu ušel obci nějaký zisk (např. zhodnocení), bylo by možné teoreticky požadovat i náhradu tohoto ušlého zisku.

Závěr a doporučení

S ohledem na výše uvedené máme za to, že existuje reálná možnost, že za škodu, která obci vznikla v důsledku vkladu finančních prostředků do MSD, odpovídá starosta, který uzavřel s MSD příslušné smlouvy a o vklad realizoval. Rovněž, dle našeho názoru, existuje možnost, že se starosta mohl svým jednáním dopustit spáchání některého z trestných činů, především pak trestného činu porušení povinnosti při správě cizího majetku podle § 220 trestního zákoníku nebo porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti podle § 221 trestního zákoníku.

Pro definitivní závěr, zda se starosta dopustil některého z uvedených trestných činů, popř. zda je u něj dána odpovědnost za škodu způsobenou obci, bude záležet na posouzení zavinění starosty, tedy zda je u něj dána nedbalost, hrubá nedbalost, či úmysl. Toto posouzení není možné učinit bez bližší znalosti případu, příslušné dokumentace a rovněž vyjádření samotného starosty. Určitou výpovědní hodnotu může mít v tomto ohledu okolnost, že si starosta nechal schválit první vklad dodatečně zastupitelstvem obce, což může ukazovat na určitou povědomost o případné rizikovosti transakce a snahu přenést odpovědnost na zastupitelstvo obce, jde však jen o jednu z indicií. V této souvislosti podotýkáme, že pokud by byla dána odpovědnost za škodu či za trestný čin u starosty, je otázkou, zda tato odpovědnost nebude dána rovněž u zastupitelů, kteří dodatečně schvalovali první z vkladů.

Vzhledem k tomu, že je povinností starosty vymáhat jménem obce škodu, máme za to, že za současné době je na místě škodu vymáhat, přičemž pro obec je za současné situace dle našeho názoru výhodnější podat trestní oznámení a připojit se s nárokem na náhradu škody k trestnímu řízení. Pokud by obec škodu nevymáhala a posléze by vyšlo najevo, že je u starosty či jiných zastupitelů dána odpovědnost za škodu, která by např. již byla promlčená, přicházela by následně v úvahu odpovědnost za škodu či odpovědnost za trestný čin u stávající starostky či zastupitelů.

Pokud bude obec podávat trestní oznámení, není třeba, aby tento krok schvalovalo zastupitelstvo a postačí, pokud jej učiní sama starostka. Trestní oznámení je dále potřeba vhodně naformulovat. V současné době totiž není zřejmé, zda ke spáchání trestného činu došlo (není známo, zda je naplněna subjektivní stránka trestného činu), a je tedy třeba se vyvarovat křivého obvinění a trestní oznámení formulovat maximálně dle skutečnosti. Doporučujeme, aby si obec na zpracování takového trestního oznámení najala advokátní kancelář.