4.2.1. Zastupitelstvo – vrcholný orgán obce

Zastupitelstvo je kolektivním orgánem obce, který je přímo volen jejími obyvateli. Jako jediný orgán obce je vytvořen přímou volbou a měl by do rozhodování nejvíce přenášet vůli voličů. Počet voličů je dán počtem obyvatel obce k lednu příslušného roku, dle následující tabulky.

Tabulka 1.3: Počet členů zastupitelstva

Počet zastupitelů na každé volební období stanoví zastupitelstvo obce nejpozději 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev obcí. Zákon (ZOZ) stanovuje rozpětí počtu členů zastupitelstva podle velikostních kategorií. Například u obcí do 500 obyvatel je rozpětí 5 až 15, u obcí nad 150 000 obyvatel činí 35 až 55. Obecné právní postavení obcí z hlediska mandátu k výkonu zastupitele je z pohledu zákona o obcích stejné, zákon však rozlišuje tzv. uvolněné a neuvolněné členy zastupitelstva obce. Rozdíl, který tuto skutečnost definuje, spočívá v rozsahu výkonu funkce a v odlišném způsobu odměňování osob vykonávajících tuto činnost. O tom, kdo bude uvolněným nebo neuvolněným zastupitelem, rozhoduje samo zastupitelstvo obce. Zákon o obcích přitom nijak neomezuje zastupitelstvo obce v tom, kolik jeho zastupitelů bude uvolněných a kolik neuvolněných. Není tedy vyloučeno, aby např. nebyl uvolněn žádný člen zastupitelstva obce (zejména v malých obcích je z finančních důvodů poměrně obvyklé, že nemají žádné uvolněné zastupitele).

Uvolněným členem zastupitelstva obce je ten, kdo pro výkon této funkce je dlouhodobě uvolněn ze svého pracovního poměru a tuto funkci vykonává na plný úvazek a také ten, kdo před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru, ale funkci vykonává ve stejném rozsahu jako člen dlouhodobě uvolněný. Vztahy uvolněných členů s obcí se neřídí zákoníkem práce, pouze s výjimkou splatnosti a výplaty odměny, jakož i srážek z odměn. Uvolněná osoba není tedy v klasickém zaměstnaneckém poměru k obci. Za výkon funkce má uvolněný člen zastupitelstva právní nárok na měsíční odměnu (jde svým způsobem  tedy o plat, který však ZOZ v tomto případě nazývá odměnou). Výše měsíční odměny je závislá na druhu vykonávané funkce (starosta, místostarosta, člen rady obce atd.) a na počtu obyvatel obce, kteří jsou hlášeni v obci k trvalému pobytu (rozhodující je vždy stav k 1. lednu příslušného kalendářního roku, přičemž počet obyvatel obce se pro tyto účely zaokrouhluje na celé stovky nahoru). Konkrétní výše této odměny je stanovena v nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů (zatím jeho poslední novela, která opět zvýšila tyto odměny, byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 459/2013 Sb.). Měsíční odměna se poskytuje ode dne, kdy byli uvolnění členové zastupitelstva zvoleni nebo jmenováni do funkce, za kterou odměna náleží. V případě souběhu výkonu několika funkcí u uvolněného zastupitele (např. uvolněný místostarosta bude zároveň vykonávat funkci uvolněného předsedy výboru zastupitelstva) se jednotlivé měsíční odměny nesčítají, ale poskytne se pouze jedna, a to ta nejvyšší. Vedle měsíční odměny náleží uvolněnému zastupiteli rovněž odměna při skončení funkčního období (jakési "odstupné") za splnění dvou podmínek, a to jestliže mu ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna (tj. až ke dni voleb do zastupitelstva byl pro výkon své funkce stále uvolněný) a zároveň pokud mu nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu (nebyl-li tedy po volbách opětovně zvolen do některé funkce uvolněného zastupitele). Tato odměna tedy souvisí až s konáním dalších voleb do zastupitelstva obce (ať již řádných v pravidelném čtyřletém intervalu, anebo mimořádných v dřívějším termínu). Nárok na odměnu při skončení funkčního období vzniká ovšem i v případě, kdy v průběhu funkčního období zastupitelstva obce zanikl uvolněnému členovi zastupitelstva obce mandát, anebo byl ze své funkce odvolán nebo se jí vzdal. Rozdíl mezi popsanými situacemi má posléze dopad na konkrétní výši odměny při skončení funkčního období.

Funkce tohoto typu trvá nepřetržitě po celý den, po celé funkční období a nelze ji tedy považovat za osmihodinovou pracovní dobu s přítomností na obecním úřadu, je tedy logické, že také není klasickým zaměstnaneckým poměrem a pracovní doba podle zákoníku práce se na zastupitele zásadně nevztahuje. Tuto skutečnost je nutné občanům i ostatním kolegům členům zastupitelstva obce vysvětlit.

Neuvolněný zastupitel je ovšem takový, který kromě funkce v zastupitelstvu vykonává i jiné povolání a zaměstnavatelem v tomto zaměstnání je mu pro výkon funkce zastupitele poskytováno pouze pracovní volno k tomu, aby mohl vykonávat svou funkci v potřebném rozsahu. Co je potřebný rozsah určí samo zastupitelstvo obce, ale platí, že je to minimálně doba, kdy se konají zasedání zastupitelstva. Náhradu mzdy za toto volno platí zastupiteli zaměstnavatel, kterému ale následně takovéto výdaje naopak uhradí obec.

Pravomoci zastupitelstva obce jsou rozsáhlé, drží se ale především v mezích samosprávy, nikoliv státní správy v přenesené působnosti. V té může zastupitelstvo působit pouze v případě, že v obci není zřízena rada, a to vydáváním nařízení obce.

Práva zastupitelstva a jeho členů

Mezi práva členů zastupitelstva obce patří: předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům zastupitelstva a komisím návrhy na projednání. Mezi vyhrazené pravomoci zastupitelstva ve vztahu ke svým členům patří rozhodování o tom, kteří členové zastupitelstva budou uvolnění a kteří neuvolnění. Uvolnění členové zastupitelstva mají odměnu stanovenu dle nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členů zastupitelstev. Neuvolnění zastupitelé mohou dostávat odměnu za výkon své funkce, tuto odměnu však nemohou nárokovat. Výše uvedené nařízení vlády stanovuje pouze maximální výši odměny pro neuvolněného člena. Uvolnění a neuvolnění členové zastupitelstva disponují stejným rozsahem určitých práv (a zároveň i povinností). Přehled těchto práv je upraven v § 82 obecního zřízení a zahrnuje tři skupiny práv, kterými jsou právo iniciace, právo interpelace a právo na informace.

Právo iniciace představuje možnost zastupitele obce předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům zastupitelstva obce a komisím rady obce návrhy na projednání. Ze své povahy by se mělo jednat především o takové návrhy, které spadají do pravomoci těchto orgánů, i když není zároveň vyloučeno, aby zastupitel předkládal své návrhy i těm orgánům, které sice nejsou kompetentní k jejímu vyřízení, ale které mohou k návrhu sdělit své stanovisko. Není proto v rozporu s právem iniciace, pokud např. zastupitel vznese návrh na prodej obecní nemovitosti radě obce, i když o tomto prodeji může rozhodnout pouze a jen zastupitelstvo obce. Návrhy na projednání se mohou týkat jak věcí patřících do samostatné působnosti obce (které budou zřejmě zejména v malých obcích převažovat), tak i věcí spadajících do přenesené působnosti obce (např. návrh radě obce na projednání návrhu nařízení obce).

Právo interpelace znamená možnost člena zastupitelstva obce vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila. Zákon o obcích stanoví, že na interpelovanou věc musí zastupitel obdržet písemnou odpověď, a to do 30 dnů.

Mezi další práva patří požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce. I v tomto případě platí, že informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů, forma poskytnuté informace však není zákonem stanovena (jako u práva interpelace). Z tohoto důvodu může být informace poskytnuta jak písemně, tak i ústně.

Zastupitelstvo schvaluje a rozhoduje ve věcech, tj.:

• program rozvoje obce
• rozpočet obce
• změny v katastrálním území
• dohody o změnách hranic a slučování s jinými obcemi
• zřizování a rušení peněžních fondů, příspěvkových organizací, organizačních složek obce, právnických osob a veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení
• zřizování a nazývání částí obce, jejich ulic a dalších veřejných prostranství
• vyslání svého zástupce na valné hromady obchodních společností, kde není obec vlastníkem, ale má v nich majetkovou část
• spolupráci s jinými obcemi
• některá právní jednání, která jsou zejména v oblasti nabývání a převodu movitých a nemovitých věcí a poskytování peněžitých darů a dotací
• uzavírání smluv a poskytování majetkových dohod dle těchto smluv u společností, kde je jedním ze společníků
• vklady do právnických osob

V případě, že v obci vykonává starosta pravomoci rady obce, je zastupitelstvu vyhrazeno:

• rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti
• stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu
• stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce
• přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti
• schvalovat účetní závěrku obcí zřízené příspěvkové organizace sestavenou k rozvahovému dni

Další práva zastupitelstva:

Dalším právem zastupitelstva obce je vydávání obecně závazných vyhlášek a vyhlašování místních referend.

V oblasti financí

V oblasti odměn a náhrad rozhoduje i u fyzických osob, které nejsou členy zastupitelstva, ale jsou členy výborů. Čestná občanství také spadají do jejich výlučné pravomoci. Co se týče dalších práv a povinností v oblasti financí, se obec může prostřednictvím zastupitelstva vzdávat práv na prominutí dluhu, může uzavírat dohody o splátkách (nad 18 měsíců) a postupovat pohledávky. Může uzavírat smlouvy o úvěrech, zápůjčkách, poskytnutí dotace, převzetí dluhu, ručitelského závazku a přistoupení k závazkům. Zastupitelstvo také může zastavovat nemovité věci a vydávat komunální dluhopisy. V těchto případech má zastupitelstvo jako jediné z celé obce vždy výhradní právo na rozhodnutí, pokud jde o částku nad 20 000 Kč.

Povinnosti členů zastupitelstva

Je nutné složit zákonem předepsaný slib. Odmítnutí slibu člena zastupitelstva obce nebo složení slibu s výhradou má za následek zánik mandátu. Je to povinnost, jejichž porušení má pro zastupitele nepříznivé právní následky.

Další povinnosti zastupitele – zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem, a plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat i vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce - mají v zásadě charakter morálních povinností (jejich nedodržení zpravidla nemá žádný nepříznivý dopad z hlediska práva, zmínit však lze politickou odpovědnost zastupitele).

Střet zájmů – člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci, je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce. To ovšem rozhodně neznamená, že příslušný orgán může nějakého zastupitele vyloučit z projednávání a rozhodování ve věci, pouze se dává tomuto orgánu možnost se k případnému střetu zájmů vyjádřit (tzn. zda podle jich názoru to střet je či není).

Otázka střetu zájmů je nově a výrazně šíře upravena v zákoně č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů a ten některé členy zastupitelstva obce (konkrétně všechny uvolněné a dále neuvolněné starosty, místostarosty a členy rady obce) zahrnuje do kategorie tzv. veřejných funkcionářů. Těmto veřejným funkcionářům zákon ukládá mnohé povinnosti, např. podat nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku oznámení o jiných vykonávaných činnostech (např. o podnikatelské činnosti), oznámení o majetku nabytém v průběhu výkonu funkce, oznámení o příjmech, darech, závazcích apod. Za nesplnění povinností může být uložena pokuta ve výši až 50 000 Kč.

Zasedání zastupitelstva

Zastupitelstvo obce se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Zákonodárce tak stanovil požadavek, aby se zastupitelstvo obce sešlo minimálně čtyřikrát do roka. Pokud se však zastupitelstvo obce nesejde po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet, potom ho v souladu s § 89 odst. 1 obecního zřízení Ministerstvo vnitra rozpustí. Proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozpuštění zastupitelstva může obec podat žalobu k soudu. Zasedání zastupitelstva obce se mají konat pouze v územním obvodu obce. Tím se předchází tomu, aby se zasedání obce uskutečňovala např. v atraktivních zahraničních přímořských letoviscích či moravských vinných sklípcích.

Zasedání zastupitelstva obce svolává a zpravidla řídí starosta. Starosta je povinen svolat zasedání zastupitelstva obce, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce, nebo hejtman kraje. Zasedání zastupitelstva obce se koná nejpozději do 21 dnů ode dne, kdy žádost byla doručena obecnímu úřadu. V případě, že se takto nestane, má právo svolat zasedání místostarosta, případně jiný člen zastupitelstva.

Zastupitelstvo obce je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. K platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Pod pojmem „všichni členové“ se rozumí aktuální počet zastupitelů, kteří skutečně svůj mandát vykonávají. Při přijímání usnesení se tak nevychází z původního počtu členů zastupitelstva zvolených na počátku funkčního období, ale z jejich skutečného počtu bez ohledu na zaniklé mandáty.

Informace o zasedání zastupitelstva

Obecní úřad je povinen informovat o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce, kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým (např. rozhlasem). Nedodržení zmíněné sedmidenní lhůty pro návrh však nemá žádný vliv na platnost následně přijatých usnesení zastupitelstva obce vzhledem k okolnostem z praxe vyplývajícím, tj. zákon připouští, aby na zasedání zastupitelstva obce byly zařazeny aktuální body programu jednání, a to dokonce i v jeho samotném průběhu, kdy tak z povahy věci a vzniklé situace není možné o tom předem informovat veřejnost na úřední desce, nebo jiným způsobem.

Průběh zasedání:

Zasedání zastupitelstva obce je vždy veřejné. V praxi se často stává, že zastupitelé konají před zasedáním ještě neveřejné pracovní porady. Pracovní porada zastupitelů může sloužit např. k vzájemné výměně stanovisek, vytříbení názorů ještě před zasedáním zastupitelstva s veřejností. Takovéto neveřejné setkání však nelze považovat za zasedání zastupitelstva obce, a proto na nich zastupitelé nemohou přijímat žádná závazná usnesení.

Právo předkládat návrhy k zařazení na pořadí v jednání připravovaného zasedání zastupitelstva obce mají pouze jeho členové, rada obce a výbory zastupitelstva obce. O zařazení návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva obce na program jeho jednání rozhodne zastupitelstvo obce bezprostředně.

Zákon o obcích ukládá povinnost pořídit o průběhu zasedání zastupitelstva obce zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé (tedy minimálně dva). Chybějící podpis některé z uvedených osob však nezpůsobuje neplatnost přijatých usnesení zastupitelstva. V zápise se vždy uvede počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený program jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí. (Usnesení jsou přijata již okamžikem schválení konkrétního bodu na zasedání zastupitelstva obce bez ohledu na to, kdy bude skutečně pořízen zápis.) Do zápisu mají právo nahlédnout všichni, kterým zákon o obcích přiznává práva občanů obce starších 18 let. O námitkách člena zastupitelstva obce proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva obce. Obec na zasedáních informuje občany o činnosti orgánů obce. Tuto informovanost zajišťuje dále opět způsobem, který je v místě a čase obvyklý.

Jednací řád:

Zastupitelstvo obce je povinno vydat jednací řád, v němž stanoví podrobnosti o jednání zastupitelstva obce (§ 96 obecního zřízení). Jednací řád je vnitřní předpis, jehož obsah musí respektovat příslušná ustanovení obecního zřízení v samosprávné činnosti ČR, odchylující se varianty by byly nezákonné a neplatné.