Správní řád – jak na něj (část 7)

Kubánek Miroslav 27.04.2015 00:00:00

Článek se zabývá problematikou účastníků řízení. Odpovídá na otázky jaký je rozdíl mezi účastníkem řízení a zúčastněnou osobou a dále řeší problematiku zastupování účastníka včetně otázky opatrovnictví.

Probíhá-li správní řízení, tím nejdůležitějším (samozřejmě po správním orgánu) je účastník řízení.

Dobré je vědět, že správní řád používá pojem účastník řízení (použitelný především pro řízení podle II. a III. části zákona) a pojem dotčená osoba (kdy jde o ostatní osoby, které se jakkoli účastní na řízení, nemají však postavení účastníků).

Zákon dělí účastníky na tzv. neopomenutelné (hlavní), zejm.

• § 27 odst. 1, žadatel v případě řízení o žádosti, ten, o němž se rozhoduje, v případě řízení ex offo (takový účastník se nám vždy objeví ve výroku rozhodnutí),
• § 27 odst. 3, účastníci podle zvláštních zákonů,
• § 28, ten, kdo tvrdí, že je takovým účastníkem,

a tzv. vedlejší

• § 27 odst. 2, další osoby, které mohou být rozhodnutím dotřeny na svých právech,
• § 27 odst. 3, účastníci podle zvláštních zákonů,
• § 28, ten, kdo tvrdí, že je takovým účastníkem.

Pokud o sobě někdo tvrdí, že je účastníkem řízení (§ 28), nastává skutečnost označovaná jako spor o účastenství, kdy správní orgán musí rozhodnout (usnesením) o tom, zda uvedená osoba účastníkem je, či není (s výjimkou případů, kdy účastenství vyplývá ze zákona)¹. Pozor ovšem, do doby, než bude v této otázce rozhodnuto, hledí se na osobu jako na účastníka.

Účastníci řízení, fyzické osoby, musejí být především k procesním úkonům způsobilí. Problematiku řeší § 29 zákona a mj. budeme využívat i ustanovení nového občanského zákoníku o svéprávnosti (§ 15 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník – dále jen „NOZ“).

Účastníci řízení, právnické osoby, pak musejí být v řízení zastoupeny (§ 30), a to

• tím, kdo je oprávněn za právnickou osobu jednat podle § 21 OSŘ (zákon č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád), přičemž v případě obchodních korporací, které mají více jednatelů s plnou pravomoci, neplatí ustanovení o tom, že zastupovat v řízení může pouze jedna osoba (§ 30 odst. 2 SŘ),
• jménem státu činí úkony vedoucí organizační složky státu (státního orgánu) nebo jím pověřený zaměstnanec, případně tzv. právní zástupce z ÚZSVM,
• za obec (či kraj) činí úkony ten, kdo je oprávněn vystupovat navenek (starosta, primátor, hejtman) nebo jím pověřený člen zastupitelstva (i místostarosta,…) či zaměstnanec.

Účastník řízení má právo nechat se zastoupit (případně musí být zastoupen).

Kdo není zcela svéprávný (děti,…), má především zákonného zástupce (§ 32 odst. 1).

Mezi zákonné zastoupení se dá podřadit také tzv. opatrovnictví (§ 32 odst. 2), které řeší případy, kdy účastník není schopen sám za sebe jednat a buď má opatrovníka ustanoveného soudem (§ 465 a násl. NOZ), nebo mu opatrovníka určí (musí určit) správní orgán.

Ustanovování opatrovníka správním orgánem je upraveno § 32 od odst. 2. Forma ustanovení je dána § 32 odst. 6, který říká, že v dané věci vydáme usnesení.

A aby problematika opatrovnictví nebyla tak jednoduchá, pak existují případy, kdy ustanovujeme opatrovníka a zároveň doručujeme samotnému účastníku veřejnou vyhláškou (šestá část série). Jde o případy, kdy účastník je neznámého pobytu (sídla), nedaří se mu doručovat (zejména nejspíše do ciziny), nebo není účastník znám.

V případě, že jsem jako správní orgán povinen doručovat veřejnou vyhláškou a zároveň ustanovit opatrovníka, platí, že první úkon správního orgánu (např. usnesení o opatrovnictví) a poslední úkon správního orgánu (např. rozhodnutí ve věci), jsou doručeny podle pravidel doručování veřejnou vyhláškou (15. den po vyvěšení), kdežto běžné úkony správního orgánu v rámci řízení jsou doručeny doručením opatrovníku. Tuto skutečnost ovšem nenaleznete v zákoně, vychází z právní praxe.

Opatrovnictví zaniká ze zákona (bez dalšího rozhodování správního orgánu), pokud odpadne důvod opatrovnictví, ale sám správní orgán může opatrovnictví také usnesením zrušit, pokud například opatrovník nevykonává řádně svoji funkci (což se ovšem v praxi příliš nepoužívá).

Opatrovník je povinen funkci přijmout, nebání-li mu vážné důvody, ovšem má právo na náhradu nákladů spojených s opatrovnictvím.

Zákon nevylučuje, aby procesním opatrovníkem byla i právnická osoba, tedy jím může být i obec. Obec vystupuje v tomto ohledu jako opatrovník – právnická osoba, může být opatrovníkem pouze svých občanů (§ 16 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích /obecní zřízení/, ve znění pozdějších předpisů), a pro jednání obce jako právnické osoby použijeme analogicky ustanovení o jednání právnických osob – účastníků (§ 30).

V souvislosti s NOZ je nutno vědět, že poslední novela SŘ počítá i s tzv. podpůrnými opatřeními, která NOZ zavádí.

Především, opatrovníkem se má ustanovit osoba, která je uvedena v tzv. předběžném prohlášení účastníka v očekávání vlastní nesvéprávnosti (§ 38 a násl. NOZ), samozřejmě pokud takovou osobu jako správní orgán budeme znát.

Kromě toho se správního řízení „spolu s účastníkem“ může účastnit i tzv. podpůrce (§ 45 a násl. NOZ), ovšem pouze tehdy, když nám předloží pravomocné rozhodnutí soudu o schválení smlouvy o nápomoci. Co se osoby podpůrce týče, je třeba si uvědomit, že podpůrce není zástupce, a že účastníka pouze doprovází a radí mu, tedy že sám nemůže činit úkony vůči nám jako správním orgánům (není naším partnerem v řízení).

Správní řád neupravuje otázku tzv. zastoupení členem domácnosti (§ 49 a násl. NOZ), a MV ČR nám v metodikách říká, že bychom s tímto pojmem neměli pracovat. Já osobně se ale domnívám, že pokud soud takové zastupování schválí i pro správní řízení, je to pro nás závazné a stane se to jakýmsi kvazi zákonným zastoupením.

Nejčastějším způsobem zastoupení účastníků řízení bude jistě zastoupení „dobrovolné“, tedy zastoupení na základě plné moci (§ 33 a násl.).

Plná moc musí obsahovat rozsah (ovšem v pochybnostech se má za to, že jde o plnou moc pro jedno celé řízení - § 34 odst. 3) a může být udělena:

• k určitému úkonu (např. k účasti na tzv. místním šetření, tedy ohledání místa) – plná moc speciální,
• pro celé jedno řízení – plná moc generální,
• pro neurčitý počet řízení v dané oblasti – plná moc blanketní.

Dobré je vědět, že, pokud nestanoví zvláštní právní předpis jinak (např. zákon č. 133/2000 Sb. o evidenci obyvatel, ve znění pozdějších předpisů), nemůžeme vyžadovat u plných mocí ověřené podpisy, ovšem s výjimkou plné moci blanketní.

Dobré je taky vědět, že plná moc, kterou nám přinese zmocněnec, nemusí být podepsaná oním zmocněncem, ale pouze zmocnitelem, ovšem pokud nám ji přinese zmocnitel, vždy musí obsahovat podpis zmocněnce, že plnou moc přijal – a tedy je ochoten zmocnitele zastupovat.

K otázce zastupování účastníků řízení je jistě záhodno připomenout si ještě několik obecných pravidel (§ 34). Zákonný zástupce, opatrovník i zástupce zvolený (na základě plné moci) vždy vystupuje nikoli sám za sebe, ale jménem zastoupeného. Nedaří-li se zástupci na základě plné moci doručovat, lze mu ustanoví opatrovníka (podle § 32).

¹Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 05. 2008, sp. zn. 2 As 8/2008: „Usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství účastníkem řízení je, či nikoli, není správní orgán povinen vydávat v případech, kdy není třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy; o takový případ se jedná v situaci, kdy je toto účastenství expressis verbis řešeno přímo v zákoně. Stejně může postupovat i v případě, kdy pro posouzení této otázky není třeba provést skutková šetření. V ostatních případech je nutno vycházet z existence „pochybností“ (§ 28 odst. 1 věta první správního řádu z roku 2004) a musí být o tvrzeném účastenství vydáno usnesení. Postup, kdy o tvrzeném účastenství nebude vydáno usnesení (a věc bude vyřešena toliko neformálním sdělením), je třeba omezit na zcela nesporné situace, a v hraničních případech postupovat cestou vydání usnesení ve smyslu § 28 odst. 1 věty druhé správního řádu z roku 2004, podrobeného instanční kontrole.“