Správní řád – jak na něj (část 15)

Kubánek Miroslav 23.06.2015 00:00:00

Článek je dalším ze série textů ke správnímu řádu a jeho aplikaci v praxi. Vypočítává zvláštní typy správních rozhodnutí a následně zvláštní druhy správních řízení, přičemž se pokouší charakterizovat každý z nich. Nakonec, před úpravou opravných prostředk

Vážení přátelé, nyní bychom se v rámci našeho společného pojednání měli dostat k další fázi správního řízení, a to k řízení opravnému. Připomínám jen, že správní řízení neskončilo vydáním správního rozhodnutí prvoinstančním orgánem, nýbrž skončí až právní mocí takového rozhodnutí. Tedy, správní řízení se může dostat do fáze, kdy v něm bude konat jiný správní orgán, orgán druhoinstanční, „odvolací“, a to na základě zásady, či chcete-li principu, dvojinstančnosti.

Předtím ovšem, než se k opravnému řízení dostaneme, dovolte krátkou zastávku u dalších typů rozhodnutí a druhů řízení tak, jak jsou upraveny ve třetí části správního řádu.

Prvním ze speciálně upravených typů správních rozhodnutí je tzv. mezitímní rozhodnutí, nazývané též rozhodnutím „meritorním“ (§ 148). Umožňuje-li to povaha věci, může správní orgán vydat rozhodnutí „o základu – neboli meritu“ věci s tím, že o případných dalších záležitostech se rozhodne zvlášť. Pro nás by se tak mohlo stát v případě, že rozdělíme rozhodování o věci samé a rozhodování o nákladech řízení.

Ve stejném ustanovení zákona je upraveno dále rozhodnutí v části věci. Takový typ rozhodnutí v praxi obce spíše nepoužívají, ovšem v rámci ochrany před nečinností, u složitějších případů, jde-li o „oddělitelné“ otázky, bylo by teoreticky možno vydat toto rozhodnutí, kdy se rozhodne o zřejmé části věci, a o pochybné části se rozhodne až po právní moci prvního rozhodnutí.

V určitých případech se v praxi setkáváme s rozhodnutím podmíněným závazným stanoviskem (§ 149). Důležitým znakem takového rozhodnutí je, že je ve výroku vázáno závazným stanoviskem jako podkladem pro rozhodnutí, přičemž závazné stanovisko vydává nejčastěji jiný orgán. Pokud by závazné stanovisko měl vydat orgán stejný – týž obecní úřad, jiný odbor – konalo by se ve věci společné řízení (viz dále), a to podle § 140 odst. 2 druhé věty SŘ. Rozdíl mezi tzv. předběžnou otázkou (desátá část série) a závazným stanoviskem je v tom, že závazné stanovisko nemá charakter rozhodnutí¹. Procesně pak orgán vydávající závazné stanovisko je tzv. dotčeným orgánem podle § 136 SŘ a pro závazné stanovisko je nutno přerušit vlastní správní řízení. Nápravu závazného stanoviska provádí orgán nadřízený tomu, kdo je vydal, a zrušení závazného stanoviska je důvodem pro obnovu řízení (viz dále). Závěrem snad jen poznámka k tomu, že vyjádření Policie ČR k dopravnímu značení není praxí považováno za závazné stanovisko.

Dalším speciálním typem správního rozhodnutí je tzv. příkaz (§ 150). Tento typ rozhodnutí našel vzor v přestupkovém právu a je výsledkem zvláštního typu zkráceného řízení, které začíná (a někdy i končí) samotným vydáním příkazu. Příkazem lze uložit pouze a jen peněžitou sankci či nepeněžitou povinnost, a to u obcí pouze v případě řízení ex offo. Proti příkazu může účastník řízení podat odpor, a to ve lhůtě osmi dnů, kdy tímto úkonem se příkaz ze zákona ruší (není nutno jej rušit správním rozhodnutím) a řízení pokračuje „řádným řízením“ s běžným správním rozhodnutím. Lhůta k vydání správního rozhodnutí v takovém případě, podle praxe, běží správnímu orgánu znovu od doručení odporu. Ustanovení § 150 odst. 5 SŘ upravuje ještě tzv. blokový příkaz, který je obdobou blokového řízení podle přestupkového práva, a kde lze uložit sankci maximálně do výše 10.000,-Kč, či nepeněžitou povinnost. Problémem příkazního řízení podle správního řádu je skutečnost, že jeho „výhodnost“ pro účastníka maří povinnost uložit - a zaplatit - náklady řízení (na rozdíl od příkazu v přestupkovém řízení).

Posledním zvláštním typem rozhodnutí je vydání dokladu (§ 151), kterým se nahrazuje vydání správního rozhodnutí v případě, že se zcela vyhoví žádosti účastníka. V praxi je ne zcela jasnou aplikovatelnost uvedeného postupu u orgánů obcí, neboť podle výkladu MV ČR například vydání průkazu totožnosti není tímto typem řízení.

Abychom nezůstali prvoinstančnímu řízení nic dlužni, zmiňme ještě zvláštní typy správního řízení.

Prvním zvláštním typem řízení je společné řízení (§ 140), které je možno vést jak na žádost účastníka, tak i z úřední povinnosti (o některých případech jsme hovořili v poznámkách výše), a to na základě usnesení poznamenaného do spisu. Důvodem společného řízení je skutečnost, že se posuzované otázky týkají téhož předmětu řízení, jinak spolu věcně souvisí, či se týkají týchž účastníků. K urychlení řízení v případě problémů pak zákon umožňuje věc ze společného řízení také vyloučit. O společném řízení se vede jeden spis a vydává se společné rozhodnutí. Pravdou je, že společné řízení je ponejvíce (a povinně) praktikováno u řízení přestupkového.

Dalším typem řízení je řízení sporné (§ 141), které, podle názorů ústředních správních orgánů orgány obce v praxi nevedou.

Následující typ řízení je již pro obce zajímavý, a dlužno říci ne právě oblíbený. Jde o řízení o určení právního vztahu (§ 142). V takovém řízení rozhoduje správní orgán, na základě žádosti, o tom, že určitý právní vztah vnikl, trvá, či zanikl. V případě obcí je v poslední době nejčastějším určovacím řízením řízení o určení, zda účelová komunikace na soukromém pozemku je veřejně přístupnou účelovou komunikací, kdy taková věc povětšinou končí až u soudu.

Dále zákon upravuje řízení na místě (§ 143). Jde o postup, kdy zejména v případě hrozícího bezprostředního nebezpečí na životu nebo zdraví osob, stanovuje se povinnost rozhodnutím vyhlášeným ústně, na místě, přičemž písemné vyhotovení rozhodnutí se doručuje dodatečně. Odvolání proti rozhodnutí pak obecně nemá odkladný účinek. V praxi může jít o některé typy rozhodnutí stavebních úřadů (v případě osob nacházejících se v ruinách staveb), ale právní praxe bude jistě bohatší².

Řízení s velkým počtem účastníků (§ 144) je realizováno především „většími“ obecními úřady v rámci řízení podle stavebních právních předpisů, či právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí, případně komunikací. Jde o případy, kde je účastno více než 30 účastníků řízení a podstatným znakem je, že tzv. vedlejším účastníkům je možno doručovat veřejnou vyhláškou, a že odvolání do rozhodnutí není nutno podávat v potřebném počtu vyhotovení podle zákona (viz dále).

Posledními dvěma typy řízení jsou řízení s předstihem žádosti (§ 145) a řízení o výběru žádosti (§ 146), která ovšem na obcích nebývají aplikována a vedou se pouze v případech, kdy tak stanoví zvláštní zákon. Řízení s předstihem žádosti je charakterizováno tak, že rozhodnutí (povolení) získá ten, kdo podá první žádost (v praxi by možná bylo do budoucna vhodné třeba pro rozhodování o honitbách), řízení o výběru žádosti funguje tak, že rozhodnutí (povolení) získá ten, kdo nejlépe vyhoví stanoveným požadavkům (prosím nezaměňovat s řízením o veřejných zakázkách, které nepodléhá správnímu řádu).

Vážení, poslední poznámkou, která by měla předcházet rozboru opravného řízení, je problematika nicotnosti rozhodnutí (§ 77 a 78). Této otázce se pověnuji pouze povrchně, neboť nepředpokládám, že by nás potkala příliš často. Nicotným se stane správní rozhodnutí totiž ponejvíce tehdy, bude-li „super protizákonné“, tedy mineme-li se zcela ve věcné příslušnosti (třetí část série). Například kdyby orgán obce vydal rozhodnutí o proclení zboží (což nás, předpokládám, ani nenapadne). Nicotnost pak prohlašuje nadřízený správní orgán, a to kdykoli, kdy se o ní dozví (tedy bez ohledu na jakékoli lhůty). O nicotnosti sice může rozhodnout i soud (podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů), a to z důvodů vnitřní rozpornosti či právní nebo faktické neuskutečnitelnosti rozhodnutí, případně tehdy, když vůbec nepůjde o rozhodnutí, ale i zde, domnívám se, případů nebude v praxi obcí tolik. Zajímavým snad může být, že ustanovení zákona o nicotnosti lze použít (ne zcela systémově) pouze pro úkony učiněné po účinnosti správního řádu z roku 2004, a že proti rozhodnutím v rámci prohlašování nicotnosti se nelze odvolat. Bylo-li by správní rozhodnutí prohlášeno nicotným, hledí se na ně, jako by nikdy nebylo vydáno.

¹Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, sp.zn. 9 As 21/2009, právní věta Při vydávání závazného stanoviska, jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, je třeba na základě § 154 SŘ přiměřeně použít ustanovení o obsahu, formě a náležitostech rozhodnutí.

²Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2011, sp. zn. 2 As 86/2011, výrok I Rozpuštění shromáždění podle § 12 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, je rozhodnutím na místě ve smyslu § 143 odst. 1 písm. d) SŘ. Rozhodnutí se vyhlašuje ústně, o ústním vyhlášení se vydá účastníkovi písemné potvrzení a následně se bez zbytečného odkladu doručí písemné vyhotovení rozhodnutí.