Správní řád – jak na něj (část 16)

Kubánek Miroslav 24.08.2015 12:14:00

Článek je dalším ze série textů ke správnímu řádu a jeho aplikaci v praxi. Tentokrát vymezuje typy opravných prostředků v rámci správního řízení. Poté se věnuje řádnému opravnému prostředku, tedy odvolání, přičemž jen zmiňuje existenci rozkladu.

Vážení přátelé, další fází správního řízení, které se budeme věnovat, je řízení opravné. Správní řád, jako každý procesní právní předpis, upravuje problematiku opravných (případně dozorčích) prostředků, a to od § 81, přičemž zvláštní právní předpis, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, obsahuje navíc úpravu soudního přezkumu správních rozhodnutí.

Opravné prostředky, jako nástroje přezkoumání správnosti vedených řízení a vydaných rozhodnutí, případně nápravy nesprávných rozhodnutí, se dělí na opravné prostředky řádné a mimořádné. Pro praxi obcí je pak jediným řádným opravným prostředkem odvolání, které se podává proti nepravomocným rozhodnutím. Pokud rozhodnutí nabude právní moci, nelze je již přezkoumávat odvoláním, ale zákon nabízí další cesty k nápravě, a to přezkumné řízení a obnovu řízení.

V tomto článku se budeme zabývat odvolacím řízením (§ 81 a násl.).

Především, odvolat se proti rozhodnutí (vč. usnesení) může pouze a jen účastník řízení, pokud odvolání nezapovídá výslovně zákon (například usnesení poznamenávané ve spisu), nebo pokud se účastník svého práva na odvolání nevzdal. Jestliže účastník vezme odvolání zpět, nemůže se již znovu odvolat.

Odvolat se lze pouze proti výrokové části rozhodnutí, odvolání jen proti odůvodnění je ze zákona nepřípustné (§ 82 odst. 1, druhá věta).

Odvolání musí obsahovat předepsané náležitosti, a to obecné náležitosti podání (§ 37), a další údaje (proti kterému rozhodnutí odvolání směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem spatřuje nezákonnost či nesprávnost řízení nebo samotného rozhodnutí, tedy důvody odvolání)¹. Není-li v odvolání uveden rozsah, platí, že se napadá celé rozhodnutí a odvolací orgán zkoumá obecně zákonnost postupů a úkonů prvoinstančního orgánu. Odvolání se podává v potřebném počtu stejnopisů (jeden pro správní orgán, po jednom pro každého účastníka řízení) s tím, že pokud tak není učiněno, pořídí stejnopisy správní orgán na náklady účastníka – odvolatele.

Odvolání může směřovat jen proti části výroku, přičemž v takovém případě nabývá zbytek rozhodnutí, umožňuje-li to povaha věci, právní moci.

K novým skutečnostem a návrhům důkazů se v rámci odvolacího řízení přihlíží jen tehdy, nemohl-li je účastník uplatnit dříve. Ovšem pozor, toto pravidlo neplatí pro řízení o správních deliktech (včetně přestupků), kde může účastník řízení uplatňovat svá práva bez omezení, jakýmkoli způsobem².

Odvolání je nutno podat v odvolací lhůtě, která, v případě řádného poučení obsaženého ve správním rozhodnutí prvoinstančního orgánu, činí 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Zde je dobré si říci, že odvolání je možno podat až poté, co bylo rozhodnutí vydáno (§ 71 odst. 2). Jestliže rozhodnutí neobsahuje poučení o možnosti odvolat se, nebo je poučení nesprávné, lze se odvolat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení (bylo-li vydáno), nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Pokud nebylo rozhodnutí oznámeno vedlejšímu účastníku, může takový účastník podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí dozvěděl, nejdéle však do jednoho roku ode dne oznámení rozhodnutí poslednímu účastníku. Pokud nebylo rozhodnutí oznámeno neopomenutelnému účastníku, nemůže nabýt právní moci a odvolací lhůta je tudíž neomezená. Vzhledem k uvedenému doporučuji vybavit každé rozhodnutí řádným poučením a vždy je oznámit (nejčastěji doručit jeho stejnopis) každému účastníku. Pak budeme mít situaci jednoduchou a bude platit obecné ustanovení o 15 dnech pro odvolání.

Odvolání má obecně dva účinky. Účinek suspenzivní (odkladný) a účinek devolutivní (zapojení odvolacího orgánu, tedy orgánu odlišného od první instance).

Včas podané odvolání má obecně odkladný účinek, tedy v důsledku něj nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí. V některých případech odkladnost odvolání vylučuje zákon (typicky u usnesení), ale i sám správní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit. Učiní-li tak, musí správní orgán takové opatření řádně odůvodnit naléhavým veřejným zájmem, újmou hrozící některému účastníku, či žádostí účastníka. Proti vyloučení odkladného účinku se nelze odvolat, o čemž je nutno vždy poučit. Formálně rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání bude obsaženo v samotném rozhodnutí ve věci, kdy výrok o vyloučení odkladného účinku bude částí výroku rozhodnutí, odůvodnění bude součástí odůvodnění rozhodnutí a poučení bude součástí poučení o odvolání do rozhodnutí.

Je-li podáno odvolání, prvoinstanční orgán nemůže věc okamžitě „zabalit a odeslat“ odvolacímu orgánu, ale sám má některé úkoly, které je povinen realizovat.

Především, odvolání se podává u správního orgánu, který vydal napadené rozhodnutí (bylo-li by podáno například rovnou odvolacímu orgánu, ten je bezodkladně pošle orgánu prvoinstančnímu a zkoumá se dodržení lhůt). Pokud prvoinstanční orgán zjistí, že odvolání je opožděné nebo nepřípustné, vyhotoví průvodní zprávu a do 10 dnů věc postoupí odvolacímu orgánu. Pokud je odvolání „na první pohled“ formálně v pořádku, doručí jeho stejnopisy správní orgán všem účastníkům a poskytne jim lhůtu k vyjádření (tato lhůta nemůže být kratší než 5 dnů). Pozor! Účastníci řízení mají právo, nikoli povinnost, se k odvolání vyjádřit. Pokud prvoinstanční orgán sezná, že skutečně učinil chybu, je na místě plně vyhovět podanému odvolání, nepůsobí se tím újma jinému účastníku, případně ostatní účastníci výslovně souhlasí, může správní orgán použít tzv. autoremeduru, tedy rozhodnout ve věci znovu sám, bez účastni odvolacího orgánu, a to v obecné lhůtě pro vydání rozhodnutí ve správním řízení (do 30 dnů). Proti novému rozhodnutí správního orgánu se pak lze opět odvolat – tedy nové rozhodnutí bude obsahovat veškeré náležitosti správního rozhodnutí.

Nelze-li aplikovat postup uvedený výše, vypracuje správní orgán stanovisko a spis předá do 30 dnů odvolacímu orgánu. Nastává tzv. devoluce. Odvolací orgán pak především vždy zkoumá, zda postup a rozhodnutí první instance jsou v souladu s právními předpisy, tedy dodržení zásady legality (zákonnosti). Po věcné stránce se odvolací orgán zabývá záležitostí pouze v rozsahu námitek uvedených v odvolání, není-li zde jiný veřejný zájem. A nyní mám pro vás, vážení kolegové, možná zajímavou informaci, o které se příliš nemluví, a tedy se o ní často neví. Správní řád obsahuje princip omezené revize, když v § 89 odst. 2, třetí věta, praví, že k vadám řízení má odvolací orgán přihlížet pouze a jen tehdy, mohly-li mít vliv na zákonnost či správnost rozhodnutí. To znamená, že zrušit rozhodnutí a vrátit věc k novému projednání pouze pro formální vady v postupu správního orgánu je možno jen, pokud jde o uvedenou situaci, a tedy skutečnost musí být odvolacím orgánem řádně odůvodněna. Zajímavou může být i informace, že pro řízení u odvolacího orgánu platí obecně lhůty pro běžné správní řízení.

A jaký že může být výsledek řízení před odvolacím orgánem?

Odvolací orgán především může odvolání vyhovět, rozhodnutí zrušit a zastavit řízení. Tím je věc hotova.

Odvolací orgán může také odvolání vyhovět, rozhodnutí zrušit a věc vrátit k novému projednání prvoinstančnímu orgánu (což je postup nejčastější). Tím se věc vrací do „stavu nula“ a pokračuje se v řízení, které skončí novým rozhodnutím s právem odvolat se.

Odvolací orgán může též odvolání vyhovět a rozhodnutí sám změnit, což je ovšem nepřípustné v případech správních rozhodnutí vydaných v samostatné působnosti obce (jichž je vpravdě jako šafránu).

Nakonec může odvolací orgán odvolání nevyhovět, tedy je zamítnout a prvoinstanční rozhodnutí potvrdit. Tento postup bývá však v praxi sporadický.

V případě pozdě podaného odvolání odvolací orgán vždy zkoumá, není-li zde důvod pro jiný, mimořádný, opravný prostředek (viz dále).

Odvolací orgán nemůže obecně změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele (zákaz tzv. reformace in peius), což neplatí pro případy, kdy rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy či veřejným zájmem, nebo podal-li odvolání také jiný účastník, s opačnými zájmy.

Proti rozhodnutí odvolacího orgánu se nelze odvolat a takové rozhodnutí nabývá právní moci jeho oznámením.

Správní řád upravuje ještě jeden druh řádného opravného prostředku, rozklad, ale ten v praxi obcí neaplikujeme, takže o něm pomlčím. Příště pohovoříme o přezkumu a obnově řízení.

¹Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, ze dne 14. 02. 20018, sp.zn. 54 Ca 1/2008, právní věta Neobsahuje-li odvolání odvolací námitky a odvolatel v odvolání požádá o stanovení lhůty k doplnění odvolání, je správní orgán povinen takovou lhůtu stanovit postupem podle § 37 odst. 3 za použití § 93 odst. 1 správního řádu z roku 2004.

²Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, sp.zn. 1 As 136/2012