Správní řád – jak na něj (část 17)

Kubánek Miroslav 25.08.2015 07:45:00

Článek je dalším ze série textů ke správnímu řádu a jeho aplikaci v praxi. Tentokrát se zabývá otázkou, zda je možné, aby sám prvoinstanční orgán opravil své rozhodnutí, ví-li, že je nesprávné. Následně se věnuje prvnímu typu mimořádného opravného (dozorč

Vážení čtenáři. Dlužím vám odpověď ještě na jednu otázku, která bývá v praxi obcí (a nejen jich) veskrze praktickou. Co když správní orgán poté, co vydá a oznámí rozhodnutí, zjistí, že rozhodl nesprávně. Nemyslím tím chyby, které je možno zhojit opravným rozhodnutím či usnesením, ale chyby v samotném řízení a následně rozhodnutí. Může správní orgán sám změnit nepravomocné rozhodnutí, zjistí-li jeho nesprávnost (či nezákonnost)? Řekněme si otevřeně, že velmi těžko.

Nejjednodušší je situace, kdy v řízení máme jediného účastníka. Toho správní orgán může přesvědčit, aby se odvolal s tím, že poté se bude postupovat cestou autoremedury (viz minulá část série). Předpokladem tohoto postupu však je, že účastník řízení bude k takovému úkonu svolný, nelze jej k němu totiž nutit.

Další teoretickou možnost upravuje § 101 SŘ, upravující tzv. nové rozhodnutí. Tato část zákona je použitelná i pro případy nepravomocného rozhodnutí. Pro aplikaci tohoto ustanovení ovšem zákon stanoví taxativní (povinné, nezaměnitelné) důvody. Provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci (v případě rozhodnutí i nepravomocného) lze pouze

• je-li to nezbytné při prominutí zmeškaného úkonu podle § 41 odst. 6 věta druhá SŘ (což není případ z nejčastějších),
• nové rozhodnutí bude „z vážných důvodů“ dodatečně stanovovat nebo měnit dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůtu ke splnění povinností, nebo dodatečně povolí plnění ve splátkách či po částech (když tady nejde typicky o náš případ, nýbrž jde o postup, kdy rozhodnutí bylo správné, a z určitých důvodů se do budoucna mění),
• stanoví tak zvláštní zákon (což jest velmi zřídka).

V případě, že by nastal některý z důvodů pro nové řízení podle § 101 SŘ, správní orgán pro samotný postup vydání nového rozhodnutí použije ustanovení § 102 SŘ. Toto ustanovení má tu vlastnost, že je společným procesním ustanovením pro § 101 SŘ i pro obnovu řízení (viz dále).

Pokud nenastane ani jedna z výše uvedených eventualit pro postup podle § 101 SŘ, nezbývá, než nechat nesprávné rozhodnutí nabýt právní moci a pomoci si v rámci opravných prostředků, které jsou předmětem dalších částí série, opravných prostředků mimořádných.

Správní řád, co se týče opravy pravomocných správních rozhodnutí, na rozdíl od správního řádu z roku 1967, preferuje tzv. přezkumné řízení.

Přezkumné řízení je někdy označováno nikoli za mimořádný opravný prostředek, ale za prostředek dozorčí (a jistě má i tento charakter – např. je možno jím přezkoumávat i rozhodnutí nepravomocné předběžně vykonatelné – viz čtrnáctá část série). Vždy jde o vedení řízení a rozhodování ex offo, z úřední povinnosti, a to v případech, že pravomocné (či předběžně vykonatelné) rozhodnutí správního orgánu první instance je nezákonné, tedy v rozporu se zákonem. Je nutno ovšem vědět, že na přezkum není právní nárok (mimochodem především to je důvodem, proč je přezkum v zákoně preferován, neboť záměrem zákonodárce je především dostat případy od správních orgánů k soudu za účelem získání judikatury). Pokud příslušný správní orgán neshledá důvody k přezkumu, neprovede přezkumné řízení a skutečnost sdělí do 30 dnů pouhým dopisem podateli. Zákon upravuje nepřípustnost přezkumu (§ 94 odst. 2) a také, kdy lze přezkumem napadnout usnesení (odložení věci, zastavení řízení = tzv. finální usnesení).

Pokud jde o impuls pro zahájení přezkumu „zvenčí“, je jím podnět (§ 42), který může podat kdokoli (dokonce i sám správní orgán první instance, chce-li, aby jeho rozhodnutí bylo opraveno).

Kdo je příslušným správním orgánem u přezkumného řízení? Problematiku upravuje § 95 SŘ. V zásadě je to nadřízený správní orgán tomu správnímu orgánu, který vydal nezákonné rozhodnutí. Ovšem, a zde je opět šance prvoinstančního orgánu, ví-li o nezákonnosti svého rozhodnutí, pokud podnět k přezkumu podá účastník řízení, může provést přezkumné řízení sám prvoinstanční orgán za dodržení podmínek odvolací autoremedury (viz minulá část série).

Z důvodů právní jistoty (jde nejčastěji o zásah do pravomocných rozhodnutí, která upravila práva a povinnosti) jsou pro přezkumné řízení zákonem stanoveny lhůty (§ 96). Přezkumné řízení je přitom rozděleno do dvou fází, kdy v první se jedná o podnětu, tedy zda se vůbec bude přezkum provádět, a ve druhé fázi se provede samotné přezkumné řízení a vydá se přezkumné rozhodnutí.

Usnesení o případném zahájení přezkumného řízení je nutno vydat do dvou měsíců ode dne, kdy se správní orgán o důvodech přezkumu dozvěděl (tzv. subjektivní lhůta), nejpozději ovšem do jednoho roku od právní moci nezákonného rozhodnutí (tzv. objektivní lhůta). To znamená, že pokud se příslušný správní orgán dověděl o důvodech přezkumu jeden měsíc před uplynutím roční lhůty od právní moci nezákonného rozhodnutí, má na zahájení přezkumu usnesením pouhý jeden měsíc. Přezkumné řízení je tedy zahájeno vydáním usnesení, proti kterému je přípustné odvolání, jež ovšem, podle obecných pravidel nemá odkladný účinek (viz předešlé části série).

Rozhodnutí v přezkumném řízení je nutno vydat ve lhůtě nejpozději do 15 měsíců ode dne právní moci nezákonného rozhodnutí¹, přičemž zákonnost napadeného rozhodnutí, tedy soulad s právními předpisy, se vždy posuzuje podle stavu v době vydání napadeného rozhodnutí. Příslušný správní orgán v rámci přezkumného řízení posoudí spisový materiál, podle potřeby může zajistit vyjádření účastníků a prvoinstančního správního orgánu, a poté vydá verdikt, jímž nezákonné rozhodnutí zruší, změní, či rozhodnutí zruší a věc vrátí prvoinstančnímu správnímu orgánu k novému projednání, a to vždy s možností odvolání (což bývá velmi nepříjemné zejména pro přestupková řízení – viz později v sérii o přestupcích). Pokud příslušný správní orgán zjistí, že právní předpis porušen nebyl, řízení zastaví, a to usnesením poznamenaným do spisu (proti němuž není přípustné odvolání).

Zákon zná, a v § 98 upravuje, tzv. zkrácené přezkumné řízení, které probíhá tak, že prvním úkonem řízení je rovnou vydání rozhodnutí o zrušení či změně nezákonného rozhodnutí, případně o jeho zrušení a vrácení věci k novému projednání. Tuto formu řízení je možno použít pouze tehdy, jsou-li dodrženy lhůty, je-li nezákonnost zjevná ze spisového materiálu a není-li zapotřebí dalších vysvětlení účastníků či důkazů.

Můžeme společně diskutovat o tom, zda je nutné rozebírat tolikým textem tento typ opravného prostředku, když jej nejčastěji bude provádět nadřízený správní orgán, ale osobně se domnívám, že je dobré pravidla přezkumu důkladně znát, a to proto, že je to v určitých případech jedna z cest, jak napravit vlastní nezákonné rozhodnutí (viz výše), ale také proto, že jde o řízení pro nás, jako první instanci, zajímavé ještě jednou okolností. Může totiž prvoinstančnímu správnímu orgánu sloužit jako ochrana proti rozhodnutí druhé instance v odvolacím řízení, pokud by s ním první instance nesouhlasila. Proč? A jak?

Proti rozhodnutí druhé instance v rámci odvolacího řízení se nelze dál odvolat (viz minulá část série). Nikde však není psáno, že se proti takovému rozhodnutí nelze bránit přezkumem! Podnět k přezkumu pak může podat kdokoli (viz výše). V případě obce je tedy možné, aby obec (jako právnická osoba), v osobě starosty, podala podnět k přezkumnému řízení k příslušnému ministerstvu v případě, že se cítí neoprávněně dotčena odvolacím rozhodnutím krajského úřadu. Ovšem počítejme s tím, že na přezkum není právní nárok (viz výše), a tedy ministerstvo nám na tuto hru nemusí přistoupit.

Příště se budeme věnovat zejména obnově řízení a zvláštnímu způsobu ochrany proti úkonům správních orgánů, stížnosti.

¹Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 02. 07. 2010, sp.zn. 7 As 21/2010, právní věta:

I. Podmínka stanovená v § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004, že rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci, se vztahuje pouze na první v přezkumném řízení vydané rozhodnutí prvního stupně.

II. Po zrušení prvního v přezkumném řízení vydaného rozhodnutí prvního stupně lze pokračovat v přezkumném řízení a vydat v něm, a to případně i opakovaně, další rozhodnutí prvního stupně bez ohledu na lhůtu stanovenou v § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004.

III. Správní orgán zastaví přezkumné řízení podle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004, pouze pokud nebylo první rozhodnutí prvního stupně v přezkumném řízení vydáno ve lhůtě 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci.