Správní řád – jak na něj (část 18)

Kubánek Miroslav 30.10.2015 00:00:00

Článek je dalším ze série textů ke správnímu řádu a jeho aplikaci v praxi. Tentokrát se zabývá obnovou řízení, jakožto typickým mimořádným opravným prostředkem do správního rozhodnutí. Poté se snaží vysvětlit problematiku stížnosti a řízení o ní.

Pojednání o opravných prostředcích a opravných řízeních podle správního řádu uzavřeme rozborem obnovy řízení.

Obnova řízení je typickým mimořádným opravným prostředkem (do pravomocného rozhodnutí správního orgánu) a je upravena v § 100 a § 102 SŘ. Chybí-li vám zde § 101, tak o jeho poslání jsme hovořili v minulé části série. Obnova řízení slouží, na rozdíl od přezkumného řízení, k nápravě skutkových vad správního rozhodnutí a je na ni právní nárok. Z důvodu právní jistoty však lze obnovu řízení realizovat pouze ze zákonem stanovených důvodů a v zákonem stanovených lhůtách.

Důvody obnovy řízení jsou obsaženy v § 100 odst. 1 SŘ. Vychází se přitom ze skutečnosti, že obnova řízení se realizuje buď na žádost účastníka řízení, či z úřední povinnosti (ex offo). V případě žádosti účastníka jsou důvody tyto:

• vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit v předchozím řízení,
• provedené důkazy se ukázaly nepravdivými,
• bylo zrušeno nebo změněno rozhodnutí, které bylo podkladem pro napadené rozhodnutí a má to vliv na předmět řízení (mnohdy tzv. předběžná otázka),
• další důvody podle III. části zákona (například bylo zrušeno závazné stanovisko).

Přitom platí, že se obnovy nemůže domáhat ten, kdo mohl důvody uplatnit v odvolacím řízení a neučinil tak.

V případě obnovy řízení ex offo jsou důvody stejné jako u žádosti, přičemž zároveň musí být pro obnovu dán veřejný zájem. Dalším důvodem pro zahájení obnovy řízení ex offo je skutečnost, že rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem.

Lhůty pro obnovu řízení jsou uvedeny v § 100 odst. 2 a 3.

• Žádost o obnovu řízení může účastník podat do 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodech obnovy dozvěděl (tzv. subjektivní lhůta), nejdéle však do 3 let od nabytí právní moci napadeného rozhodnutí (tzv. objektivní lhůta). V žádosti pak musí žadatel vždy osvědčit splnění obou lhůt.
• V řízení o obnově ex offo musí příslušný správní orgán rozhodnout o obnově (tedy „vydat“ rozhodnutí podle § 71 odst. 2 SŘ) do tří let od právní moci původního rozhodnutí. V případě, že bylo správního rozhodnutí dosaženo trestným činem, běží uvedené tříletá lhůta od právní moci rozsudku, který prohlásí spáchání trestného činu.

Obdobně jako u přezkumného řízení, upravuje zákon nepřípustnost obnovy řízení, a to v § 100 odst. 5. Obnovu řízení zde (navíc oproti přezkumu) nelze zahájit v neprospěch účastníka z důvodu nových skutečností či důkazů, nemohl-li je účastník v původním řízení uplatnit.

Obdobně jako přezkumné řízení, i řízení o obnově má dvě fáze, kdy první fáze je řízením „o obnově“, druhá je pak novým řízením ve věci samé.

Řízení o obnově provádí správní orgán, který rozhodoval věc v posledním stupni, přičemž žádost o obnovu může účastník podat u kteréhokoli správního orgánu, který věc rozhodoval. V této fázi řízení správní orgán zkoumá důvody obnovy, dodržení lhůt a nejsou-li zde důvody pro nepřípustnost obnovy. Výsledkem je pak rozhodnutí „o obnovení řízení“ nebo, v případě žádosti, rozhodnutí „o zamítnutí žádosti o obnovu“, které se oznamuje pouze žadateli. Proti rozhodnutí v této fázi řízení je vždy přípustné odvolání s odkladným účinkem.

Řízení ve věci samé vede prvoinstanční správní orgán, přičemž orgán druhoinstanční by řízení vedl pouze tehdy, týkaly-li by se důvody obnovy výlučně jeho. Potud je pro obec důležité proces obnovy znát, přičemž je obnova řízení zajímavá i proto, že zde lze zhojit některá vlastní pochybení, o nichž správní orgán ví a nemohl je zhojení dosíci jinak (viz minulá část série). Výsledkem této fáze řízení je nové rozhodnutí ve věci, kdy až jím se případně ruší (či mění) rozhodnutí původní (napadené). Proti novému rozhodnutí ve věci je pak opět přípustné odvolání s odkladným účinkem.

Jak u přezkumu, tak u obnovy řízení je nutno správně pracovat s účinky nového (opravného) rozhodnutí. Zasahuje se totiž do rozhodnutí pravomocných, podle nichž mnohdy účastníci řízení již jednali a nyní se mění stanovené poměry. Účinkům opravného rozhodnutí se věnuje u přezkumu § 99 SŘ a u obnovy § 102 odst. 9 SŘ, a celá filosofie je postavena na povinnosti správních orgánů šetřit práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3, § 94 odst. 5, § 100 odst. 5). Účinky nového rozhodnutí tak mohou nastat

• zpětně k právní moci (či u přezkumu i předběžné vykonatelnosti) původního rozhodnutí, a to tehdy, zasahuje-li se do rozhodnutí, kterým byla uložena povinnost (bylo by jistě nelogické, aby například zrušení rozhodnutí o uložení pokuty nebylo účinné zpětně – tedy účastník by sice uspěl, ale zaplacená pokuta by zůstala správnímu orgánu),
• ode dne právní moci nového (opravného) rozhodnutí, a to v případě, bylo-li původním rozhodnutím přiznáno právo, nabyl-li ho účastník v dobré víře (bylo by opět proti smyslu zákona, aby například stavební povolení bylo zrušeno zpětně a účastník, který v dobré víře stavěl, ocitl se najednou v režimu černé stavby). V tomto případě ovšem, pokud účastník nenabyl práv v dobré víře (pro získání práva třeba „obelstil“ správní orgán), lze i takovéto rozhodnutí zrušit zpětně.

O účincích nového rozhodnutí rozhoduje příslušný správní orgán na základě správního uvážení.

Vyčerpali jsme problematiku opravných prostředků, ovšem, zbývá nám ještě jeden způsob zákonné ochrany proti úkonům správního orgánu. Veškeré opravné prostředky jsou totiž reakcí na správní rozhodnutí. Je však možno bránit se proti úkonům, které nemají charakter rozhodnutí? Jistěže ano – jde o tzv. stížnost (§ 175).

Pojem stížnosti bývá v praxi obcí velmi často maten. Jde o neblahé dědictví předpřevratové vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. o stížnostech pracujících. Mnohá podání, která se nazývají, či tváří jako stížnost totiž ve skutečnosti nejsou stížností, nýbrž podnětem pro zahájení správního řízení ex offo (viz čtvrtá část série – například „stížnost na sousedova psa“). Stížnost je v současné době nutno chápat jako prostředek ochrany proti zásahům veřejné moci či správy v případech, kde nepřicházejí v úvahu opravné prostředky. K vyřizování stížností vydalo Ministerstvo vnitra ČR (dále „MV ČR“) metodické doporučení čj.: ODK-925/4-2006, které je pro nás jistě inspirativní, ovšem já osobně se neztotožňuji s některými jeho závěry, což v daném případě zmíním.

Zákonné ustanovení o stížnosti obsahuje úpravu tzv. aktivní legitimace, tedy říká, kdo může stížnost podat. Jde o tzv. dotčené osoby (viz sedmá část série), tedy účastníky řízení a jiné osoby na řízení zúčastněné (například svědek, a velmi často zároveň oznamovatel, u přestupkového řízení). Nelze se tedy ztotožnit s názorem MV ČR, že správní orgán je povinen zabývat se i anonymní stížností.

Stížnost se podává proti nevhodnému chování úředních osob (návaznost na § 4 odst. 1 SŘ) nebo proti jejich postupu, a to, neposkytuje-li zákon jiný prostředek ochrany. Například má-li účastník právo na konci řízení podat odvolání do rozhodnutí, není na místě se zabývat jeho stížnostmi proti jednotlivým úkonům v řízení – ty zhojí případné odvolací řízení.

Stížnost je možno podat písemně či ústně (do protokolu - § 18 odst. 1 SŘ), a to u správního orgánu, který řízení vede. Tento správní orgán je pak povinen stížnost vyřídit do 60 dnů ode dne podání. V tomto ohledu je vždy otázkou, kdo vlastně stížnost vyřizuje. U obcí je správním orgánem nejčastěji obecní úřad (§ 130 odst. 1). Ovšem to je dosti obecný pojem. Kdo konkrétně je osobou vyřizující stížnost v rámci správního orgánu je nutno nějak stanovit. Vedou se diskuse o tom, kdo stanoví pravidla pro vyřizování stížností podle SŘ. Osobně zastávám názor, že je nutno vzít si zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o obcích“), a zde si nalistovat § 102 odst. 2 písm. n). Pravidla pro vyřizování stížností stanoví podle tohoto ustanovení rada obce (kde se rada nevolí, tak starosta). A jak pravidla nastavit? Jako inspirace nám může sloužit ustanovení § 148 zákona o obcích, upravující vylučování úředních osob z řízení.

Je-li stížnost důvodná, správní orgán musí bezodkladně učinit opatření k nápravě a vyrozumět stěžovatele o vyřízení (§ 175 odst. 5). O výsledku vyřízení stížnosti a přijatých opatřeních pak má být stěžovatel vyrozuměn jen, pokud o to požádal (§ 175 odst. 6). Zde se opět ne zcela ztotožňuji se závěrem MV ČR oznamovat stěžovateli veškeré skutečnosti vždy. Není-li stěžovatel s vyřízením stížnosti spokojen, může požádat o prošetření vyřízení stížnosti nadřízený správní orgán.

Celé řízení o vyřízení stížnosti není řízením podle II., resp. III. části SŘ, ale postupuje se podle IV. části SŘ (viz dále), tedy nekončí správním rozhodnutí, nýbrž sdělením, proti němuž není přípustné odvolání. Přesto je dobré (a zde se s MV ČR plně ztotožňuji), aby sdělení o vyřízení stížnosti, alespoň formálně, obsahovalo obdobu výroku, odůvodnění a poučení o možnosti požádat o prošetření, jak je uvedeno výše.