Přestupky – malé trestní řízení (část 2)

Kubánek Miroslav 30.10.2015 00:00:00

Článek je druhým textem v problematice přestupků a přestupkového řízení. Kromě poznámky k chystané nové právní úpravě se věnuje zásadám přestupkového řízení, které doplňují obecné zásady správních činností. Dále pak upravuje otázku příslušnosti správního

V našem pojednání o přestupcích jsme se ocitli v, do jisté míry, „přelomové“ době. Nejen že Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR schválila, a pan prezident podepsal, novelu současného přestupkového zákona (která se týká mj. některých procesních otázek, změny doby odpovědnosti za přestupek, zavádí novinku, kterou je evidence přestupků, a také se dotýká právní úpravy přestupků, které náležejí obcím – část 1 této série - zákon č. 204/2015 Sb. ), ale také jsme v období, kdy se v parlamentních orgánech více či méně intenzivně jedná o naprosto novém zákonu o přestupkové odpovědnosti a řízení o přestupcích, resp. o správním trestání jako takovém.

Co se však týče našeho dnešního tématu – zásad (či principů) přestupkového řízení, zde se neočekávají nižádné změny.

Základní zásady správních činností (a že přestupkové řízení je správní činností, o tom nemůže být pochyb) nalezneme v § 2 – § 8 SŘ (viz minulá série). „Malý trest“, tedy přestupky, si ovšem vynucují (a dlužno přiznat i zaslouží) doplnění těchto zásad dalšími principy, obecně platnými pro trestní právo.

První zásadou přestupkového řízení je zásada ústnosti. Zatímco SŘ preferuje písemný způsob vedení řízení, PoZ naopak vyžaduje ústní projednání přestupku (s výjimkou např. příkazního řízení – viz dále). Ústnost přestupkového řízení samozřejmě vychází obecně ze SŘ, a to z jeho § 49 odst. 1, dle kterého správní orgán nařídí ústní jednání, pokud to stanoví zákon, přičemž zákon, tedy ZoP, to stanovuje v § 74. § 74 odst. 1 ZoP praví, že v nepřítomnosti obviněného lze přestupek projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu (tedy i zde proběhne ústní jednání, ovšem v nepřítomnosti obviněného). Pro ústní jednání obecně platí pravidla daná SŘ, tedy jeho nařízení, předvolání všech osob, jejichž účast je nutná (§ 59 SŘ), případné předvedení osob, které se nedostaví (§ 60 SŘ), resp. uložení pořádkové pokuty takovýmto osobám (§ 62 SŘ). O ústním jednání (a úkonech zde prováděných) se pořizuje protokol (§ 18 SŘ), přičemž přestupkový orgán může pořizovat taktéž zvukový či obrazový záznam ústního jednání, a to, podle praxe, bez souhlasu zúčastněných osob. Mimochodem, co se týče záznamů prováděných zúčastněnými osobami, pak i ty jsou možné – ovšem se souhlasem ostatních zúčastněných osob¹.

Další zásady (a zde je spíše nazývejme principy) přestupkového řízení vycházejí z charakteru řízení jako řízení trestního.

Princip předpokladu neviny (tzv. presumpce neviny) vychází z premisy, že každý, kdo není pravomocně uznán vinným, je nevinen. V tomto ohledu je dobré připomenout terminologii, kterou by přestupkový orgán měl ctít v titulatuře osoby, která se měla, resp. mohla, přestupku dopustit. Tato osoba je především „podezřelým“, a to po celou dobu, než je proti ní zahájeno přestupkové řízení. Tedy při úkonech před zahájením řízení (zejm. při podání vysvětlení a úkonech kolem něj) jde o podezřelého. Je-li dostatek podkladů k tomu, aby bylo zahájeno přestupkové řízení proti konkrétní osobě (resp. byl-li podán návrh na projednání přestupku – viz dále), a předmětné osobě oznamujeme zahájení řízení, osoba se stává „obviněným“. Oproti předepsané praxi orgánů činných v trestním řízení přestupkové správní orgány nesdělují obvinění a podezřelý se stává obviněným „ze zákona“. Jak již bylo uvedeno, podezřelý i obviněný jsou nevinní až do té doby, než rozhodnutí o přestupku, jímž bude obviněný uznán vinným, nabude právní moci.

Princip „v pochybách ve prospěch“ (in dubio pro reo) vyjadřuje další podstatný rys trestání. Účelem přestupkového řízení není "odstíhat určitou osobu za každou cenu“, nejde nám o pomstu ani o hojení si vlastního ega, nýbrž cílem je spravedlivě a objektivně zvážit, zda konkrétní osoba skutečně spáchala skutek, z něhož je obviněná, resp. podezřelá, či zda není na místě vyloučení odpovědnosti, a poté případně uložit proporcionálně ekvivalentní sankci. Pro dosažení uvedeného cíle je nejlépe vzít si na pomoc učebnicových sedm otázek kriminalistiky, na něž si musíme dokázat odpovědět – KDO, CO, KDY, KDE, JAK, ČÍM, PROČ@f0 Nepodaří-li se nám spáchání skutku jednoznačně a nepochybně prokázat, nezdude nám, než řízení zastavit podle § 76 odst. 1 písm. c) ZoP.

Princip „ne 2x v jedné věci“ (non bis in idem) je zakotven v § 94 ZoP, kde se praví, že „Správní orgán své pravomocné rozhodnutí o přestupku zruší, zjistí-li, že osoba, která byla uznána vinnou z přestupku, byla za týž skutek soudem pravomocně odsouzena nebo obžaloby zproštěna…“ (mimo to již sám SŘ zná překážku řízení, která se nazývá překážka věci rozhodnuté /res iudicata/ – § 48 odst. 2 SŘ). Znamená to, že nikoho nelze dvakrát trestat za jedno jednání, případně nelze jej trestat tam, kde byl pravomocně již uznán nevinným (ovšem – nebyla-li věc z trestního řízení výslovně předána do řízení přestupkového).

Posledním podstatným principem přestupkového řízení je princip zákazu „změny k horšímu“ (reformace in peius). Princip je upraven v § 82 ZoP a vyplývají z něj dvě důležité skutečnosti. Za prvé, zákaz změny k horšímu je zde neprolomitelný (na rozdíl od § 90 odst. 3 SŘ). Za druhé, provést změnu k horšímu (tedy přestupce potrestat přísněji) nemůže odvolací orgán (II. instance). Pokud ovšem odvolací orgán rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu zruší a věc vrátí k novému projednání, princip již neplatí. Pro orgány obce bude princip platit i v rámci příkazního řízení (§ 87 odst. 4 ZoP). Pokud správní orgán vydal o přestupku příkaz a přestupce si podal odpor, nelze již v dalším řízení „přitvrdit“. Jedinou motivací pro přestupce, aby příkaz přijal, je pak skutečnost, že (na rozdíl od příkazu ve správním řízení) příkaz neobsahuje výrok o nákladech řízení, který se v případě pokračování v „řádném řízení“ ve výroku rozhodnutí objeví.

Vážení, nyní vstupme nesměle do samotného přestupkového řízení a i zde odhalme, v čem je ZoP odlišný, případně konkrétnější, než SŘ.

První otázkou, která se v souvislosti s přestupky nabízí, je otázka příslušnosti přestupkového orgánu.

Věcnou příslušnost (základ v § 10 SŘ) řeší pro účely obcí (všech obcí bez rozdílu) zejména § 53 ZoP (viz první část série). Ponechme zde stranou věcnou působnost úřadů obcí s rozšířenou působností a diskuse ve věci sporů o působnost Policie ČR (obecní policie) a ORP zejména na úseku dopravy (i když, v tomto ohledu přece jen poznámka: Pokud obec svým nařízením určí úseky místních komunikací určené například k parkování za úplatu², pak věcně příslušným k řešení porušení takového nařízení obce bude zásadně orgán obce /jde o přestupek podle § 46 ZoP a nikoli o přestupek na úseku dopravy/).

Místní příslušnost přestupkového orgánu již je jistě otázkou zajímavější. Problematika vychází z § 11 odst. 1 písm. a) SŘ a v ZoP je vyjádřena v § 55. „K projednání přestupku je místně příslušný správní orgán, v jehož územním obvodu byl přestupek spáchán…“ (§ 55 odst. 1 ZoP). To znamená, že orgány obce neprojednávají přestupky „svých občanů“, ale přestupky „každého, kdo se porušení zákona dopustí na jejich území“. Tato významná skutečnost mj. může být argumentem pro nepostkytování údajů o přestupcích v rámci veřejnoprávních smluv mezi obcemi (viz již část 1 této série).

Zajímavou otázkou může být jistě i tzv. funkční příslušnost, tedy příslušnost zákonem neupravená, ovšem objektivně jsoucí, řešící otázku „který orgán obce“ by měl či mohl přestupky rozhodovat. Nejčastějším modelem u obcí je existence Komise k projednávání přestupků (KPP), jakožto orgánu fakultativního (nepovinného) podle § 53 odst. 3 ZoP, jenž má postavení zvláštního orgánu obce podřazeného pod režim a pravidla § 106 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Teoretickou možností dále je, aby o přestupcích rozhodovala komise rady obce, je-li jí svěřen výkon přenesené působnosti ve smyslu § 103 odst. 4 písm. c) obecního zřízení. Další možností je jistě i to, aby přestupkovou agendu plně zajistil obecní úřad (na malé obci by to ovšem zřejmě „spadlo“ v rámci úřadu na starostu). A naposledy ještě doplňme, že přestupky může v rámci tzv. blokového řízení (viz dále) řešit jakákoli fyzická osoba, a to na základě pověření příslušného přestupkového orgánu podle § 84 odst. 3 ZoP.

Otázka tzv. funkční příslušnosti je podstatnou pro další problematiku, a tou je rozhodování o podjatosti přestupkového orgánu, případně jeho členů. Platí-li obecně § 14 SŘ, pak v případě, kdy je správním přestupkovým orgánem komise (zde komise rady) či zvláštní orgán (zde KPP), používá se v otázce podjatosti nikoli SŘ, ale § 148 obecního zřízení.

Příště nás čekají další úskalí vedení přestupkového řízení.

¹Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 03. 2010, sp.zn. 5 As 37/2009, Z odůvodnění: „… účastník řízení má právo realizovat svá procesní práva a oprávněné zájmy a správní orgán je povinen umožnit účastníkům řízení uplatňovat v rámci výkonu veřejné správy jejich práva a oprávněné zájmy, které jim garantuje zákon. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání není správním řádem nijak upraveno ani ve vztahu ke správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným osobám...“

²§ 23 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů