Legislativní pozadí meziobecní spolupráce

SEDLÁČEK Jan 29.11.2015 00:00:00

Jak je patrné z předchozích kapitol, může se jevit postavení menších obcí v ČR minimálně jako problematické. Jak složité je postavení obcí v systému veřejné správy. Jak problematické může být pro malé obce vytvořit všechny orgány obce (s výjimkou rady obce - orgánu, který nemusí volit) tak, jak je stanovuje zákon o obcích a jak složité muže být rozdělení pravomocí a působnosti mezi tyto orgány. Malé obce vykonávají nejen samostatnou působnost, ale také určitý rozsah působnosti přenesené. Část této agendy se může jevit z pohledu obce jako zatěžující. Tyto skutečnosti mají silný vliv na personální i finanční potenciál samostatné obce. Velkou příležitostí pro řešení problémů malých obcí může být do budoucna účinně a efektivně nastavený model meziobecní spolupráce. Jaké je tedy legislativní pozadí pro tuto spolupráci?

První verze zákona č. 367/1990 o obcích se věnovala spolupráci obcí pouze velmi stručně. Po několika novelizacích v období let 1991 a 1992 vyšlo úplné znění zákona
č. 410/1992 Sb. pod číslem 410/1992 Sb. V tomto znění byl původní §17 zrušen a místo něj je meziobecní spolupráci věnován v hlavě druhé oddíl druhý s názvem Dobrovolné svazky obcí a jiná seskupení obcí. Zde se mimo jiné konstatuje, že obce mohou vytvářet dobrovolné svazky obcí, a dále, že předmětem činnosti svazku mohou být jen pravomoci obce uvedené v §14 odst. 1 písm. n), p) a r) tohoto zákona –

 konkrétně se jednalo o:

- úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví a kultury, s výjimkou výkonu státní správy,

- správu, údržbu a provozování zařízení sloužících k uspokojování potřeb občanů, jsou-li vlastnictvím obce,

- čistotu obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadnou likvidaci, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod,

Zákon specifikoval také podmínky hospodaření svazku, včetně způsobů jeho kontroly.

V zákoně byla zakotvena také demokratická kontrola ze strany veřejnosti. Zákon umožnil občanům obcí, které vytvořily svazek, podávat orgánu svazku písemné návrhy, účastnit se zasedání orgánů svazku a nahlížet do zápisů o jeho jednání.

Zákon také dával vládě možnost pozastavit výkon svazku, pokud by opatření svazku nebo jeho orgánu odporovalo znění zákona. Právní úprava pak také specifikovala podmínky vzniku a fungování mezinárodních sdružení obcí.[1]

Výraznější změny do legislativní sféry, jež upravuje problematiku meziobecní spolupráce, přinesl nový zákon o obecním zřízení č. 128/2000 Sb.

Podle zákona o obcích mohou obce při výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat:

Spolupráce mezi obcemi se dle tohoto zákona uskutečňuje zejména:

1. na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu,

2. na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, nebo

3. zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona (tj. obchodního zákoníku) dvěma nebo více obcemi.

Oproti tomu se obce nemohou sdružovat podle zvláštních předpisů o sdružování občanů. Až na výjimky stanovené zákonem o obcích nelze též na spolupráci mezi obcemi použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Dané omezující ustanovení lze snadno obejít prostřednictvím členství jiné právnické osoby než je obec.[2]

Tři zmíněné formy spolupráce mezi obcemi jsou zákonem o obcích uvedeny demonstrativně, tj. mohou se uplatňovat i jiné formy. Ovšem v praxi – alespoň podle výsledků monitoringu mikroregionů z roku 2005 - naprostá většina mikroregionů využívala právní formu svazku obcí podle zákona o obcích č. 128/2000 Sb.[3]

Smlouva mezi dvěma nebo více obcemi ke splnění konkrétního úkolu se uzavírá na dobu určitou nebo neurčitou. Předmětem této smlouvy nemůže být vznik právnické osoby. Smlouva musí mít písemnou formu a musí být předem schválena zastupitelstvy obcí, jinak je neplatná.

Smlouva musí obsahovat především:

• označení účastníků smlouvy,

• vymezení předmětu smlouvy a jeho rozsahu,

• práva a povinnosti jednotlivých účastníků smlouvy,

• způsob využití stavby po jejím dokončení, je-li stavba předmětem smlouvy,

• způsob odstoupení účastníků od smlouvy a vypořádání části jejich majetku.

Majetek získaný výkonem společné činnosti obcí se na základě smlouvy stává spoluvlastnictvím všech účastníků této smlouvy. Není-li smlouvou stanoveno jinak, podíly na majetku získaném společnou činností jsou stejné. Ze závazků vůči třetím osobám jsou účastníci smlouvy zavázáni společně a nerozdílně, není-li opět smlouvou stanoveno jinak.

Obce mají právo být členy dobrovolného svazku obcí za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů. Obce mohou vytvářet dobrovolné svazky obcí, jakož i vstupovat do dobrovolných svazků obcí již vytvořených. Členy dobrovolného svazku obcí mohou být jen obce. Dobrovolný svazek obcí je právnickou osobou.

Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí musí jako přílohu obsahovat stanovy dobrovolného svazku obcí, které musí mít následující náležitosti:

• název a sídlo členů svazku,

• název a sídlo svazku obcí a podmět jeho činnosti,

• orgány svazku obcí, způsob jejich ustanovení, jejich působnost a způsob jejich rozhodování,

• majetek členů svazku obcí, který vkládají do svazku obcí a

• zdroje příjmů svazku obcí,

• práva a povinnosti členů svazku obcí,

• způsob rozdělení zisku a podíl členů na úhradě ztráty svazku obcí,

• podmínky přistoupení ke svazku obcí a vystoupení z něj, včetně vypořádání majetkového podílu,

• obsah a rozsah kontroly svazku obcí obcemi, které svazek vytvořily.

Zákonem o obcích jsou stanovena i základní práva občanů členských obcí dobrovolného svazku obcí – občané obcí, které vytvořily dobrovolný svazek obcí, kteří dosáhli 18 let věku, jsou oprávněni:

• účastnit se zasedání orgánu svazku obcí,

• nahlížet do zápisů o jednání orgánu svazku obcí,

• podávat orgánu svazku obcí písemné návrhy,

• vyjadřovat se k návrhu rozpočtu svazku obcí a k závěrečnému účtu svazku obcí za uplynulý kalendářní rok, a to buď písemně, nebo ústně na zasedání orgánu svazku obcí.

Jak je již uvedeno výše, pamatuje zákon o obcích také na spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích. V tomto případě je možné použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení.

Zvláštní ustanovení zákona o obcích pak regulují i spolupráci s obcemi jiných států. Obce mohou spolupracovat s obcemi jiných států, být členy mezinárodních sdružení místních orgánů a uzavírat s obcemi jiných států smlouvy o vzájemné spolupráci. Svazky obcí mohou uzavírat se svazky obcí jiných států smlouvy o vzájemné spolupráci. Obsahem spolupráce mohou být jen činnosti, které jsou předmětem činnosti svazku obcí, který smlouvu o vzájemné spolupráci uzavřel.  

Smlouvy s obcemi či svazky obcí jiných států musí mít písemnou formu a musí být předem schváleny zastupitelstvem obce, jinak jsou neplatné. Smlouva musí obsahovat následující náležitosti:

• názvy a sídla účastníků smlouvy,

• předmět spolupráce a způsob jejího financování,

• orgány a způsob jejich ustavování,

• dobu, na kterou se smlouva uzavírá.

Právnická osoba může na základě smlouvy o spolupráci jen, dovoluje-li to Parlamentem schválená a vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána. Smlouva o spolupráci, na jejímž základě má vzniknout právnická osoba nebo členství v již existující právnické osobě, podléhá souhlasu Ministerstva vnitra po předchozím projednání s Ministerstvem zahraničních věcí. Bez tohoto souhlasu smlouva nemůže nabýt účinnosti. Udělení souhlasu může být odepřeno pouze pro rozpor se zákonem nebo Parlamentem schválenou a vyhlášenou mezinárodní smlouvou, kterou je Česká republika vázána.[4]

[1] Klusáček, P.: Problematika malých obcí v České republice s ohledem na chod a efektivitu správy. Doktorská disertační práce. Brno: Masarykova univerzita 2008, str. 86

[2] dle § 54 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

[3] Klusáček, P.: Problematika malých obcí v České republice s ohledem na chod a efektivitu správy. Doktorská disertační práce. Brno: Masarykova univerzita 2008, str. 87

[4]  Břeň, J. a kolektiv: Obce 2008-2009. Brno: Meritum, 2008, ISBN: 978-80-7357-331-7, str. 38